文|标准排名城市研究院院长 谢良兵
新华社消息，2018年12月26日，国务院正式批复同意山东省调整济南市莱芜市行政区划，撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖。1月9日下午，山东省人民政府举行新闻发布会，山东省政府秘书长申长友介绍了济南市、莱芜市行政区划调整情况。
根据国务院批复，济南、莱芜行政区划作如下调整：撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖；设立济南市莱芜区，以原莱芜市莱城区的行政区域为莱芜区行政区域；设立济南市钢城区，以原莱芜市钢城区的行政区域为钢城区的行政区域。
调整之后，济南市将下辖历下、市中、槐荫、天桥、历城、长清、章丘、济阳、莱芜、钢城10区和平阴、商河2县，所辖面积将达到10244平方公里，常住人口870万。GDP总量超过烟台，跃居山东省第二，并接近青岛。
这是2011年安徽省“三分巢湖”之后的又一次省会城市层级的重大区划调整，同时也将过去五年在新型城镇化背景下的中国行政区划调整改革推向了一个新层次。
助力济南打造强省会城市
事实上，莱芜融入济南的所谓“济莱协作区”操作早在5年前就开始了。五年来，济南莱芜两地虽然已经初步形成融合发展、一体发展的良好格局。但囿于行政体制的束缚，这种协作区的规划和建设，显然都不如直接进行区划调整来得奏效。
2018年10月31日，中纪委网站公布了《中共山东省委关于巡视整改进展情况的通报》，其中就包括济南、青岛两个副省级城市的功能作用发挥不够的问题。人口流失就是一个例证。数据显示，2017年山东省常住人口仅增长约59.2万人，也就说上一年山东流出人口超过了40万。
按照巡视组的要求，济南需要提高省会城市首位度。作为第三经济大省的省会，济南GDP总量占山东省的比例仅为9.9%，是全国首位度最低的省会城市。巡视组督促济南市出台《济南市新旧动能转换先行区总体规划》《关于建立新旧动能转换重大工程推进体系的工作方案》，制定“10+4”推进体系，推动新旧动能转换加快起势。
因此，包括撤县设区在内的大城市行政区划调整，除了能够扫除城市间一体化的障碍之外，更大的益处是获得了更多的城市发展空间和人口规模。这有利于产业的转型升级和布局优化，从而让城市做大做强成为强省会城市，发挥其带动及辐射作用。
在新一轮的城市竞争中，“大城市时代”“强省会时代”的声音不绝于耳，原因在于很多城市不够“大”也不够“强”。各城市都在想方设法扩容，2011年以来，合肥、成都和西安先后通过行政区划调整，或划转或代管，纳入了原本市域范围以外的部分区域，扩大了城市的发展空间，加速了经济、人口等的增长。
这种区划调整的效应是立竿见影的。安徽省会合肥将巢湖部分区域纳入囊中之后的五年里，其经济发展走上了快车道，经济总量排名完成了对8座省会城市的连续“超车”，如今已经是省会城市十强。
莱芜并入济南，既可以给莱芜疲软的经济注入动力，也有助于提升济南的首位度和省会辐射能力，最终能够助力山东“新旧动能转换综合试验区”这一国家级战略的实施和建设。
而从过往的经验看，行政区划的调整改革服务了国家重大战略的实施，如北京城四区合并为东西城区，就为北京非首都功能的疏解提供了支撑。
下一个区划调整的城市是谁
可以说，行政区划调整改革与众多领域改革紧密相关，也是目前新型城镇化过程中城市发展的形势所迫。根据不完全统计，从2013年到2018年，全国总共有近90个设区市优化了市辖区规模结构。而意义就在于促进产业项目和公共资源向这些城市集聚，进一步增强这些城市吸纳农业转移人口的能力。
目前来看，新一轮的城市空间调整来临。而助力优化区域空间结构、培育和提升中心城市功能的区划调整改革，其方向至少有两个：
一是对于那些由于发展空间受限，抑制了中心城市发展的，可以采取撤县设区或莱芜济南式合并的方式。过去几年来，国内的一线城市或强二线城市如北京、天津、广州、深圳、南京等，均通过此实现了“无县”格局。而成都、合肥、济南等，则通过纳入其他县市实现扩容需求。
二是对于过去在“地改市热”中升格却不具备区域中心城市功能的地级市，若由于行政管理幅度过大，既带不动乡更带不动县，经济发展速度很缓慢，就需要通过改为县级市或新增地级市的方式来实现调整。比如云南省原地级市东川市撤销，改为昆明的一个区；海南省为拉动西部地区发展，增设原县级儋州市为海南省第四个地级市。
利用区划调整助力城市的做大做强，将成为趋势。在国家发改委的2018年推进新型城镇化建设重点任务中，就包含“优化城市市辖区规模结构，制定《市辖区设置标准》《市辖区设置审核办法》，稳步推进撤县（市）设区，增强设区市辐射带动作用。”同样，优化行政区划设置，也列入了各级民政部门2019年的各项重点工作之列。
2019年1月1日起，《行政区划管理条例》正式施行。未来设区的地级市通过行政区划扩容的趋势将越来越明显。毫无疑问，济南莱芜的合并只是个开始，接下来，将有更多的大城市通过区划调整进行城市扩容。
比如西安与咸阳。目前两个城市的一体化趋势非常明显，机场、电话区号早已共用，目前连接两地的地铁也在推动中。最有利于推动这种一体化的有利因素是西安已获批为国家级中心城市。如果能够通过区划调整将西安和咸阳真正一体化，将有望挑战重庆和成都在西部的地位。
比如深圳与周边城市。2018年年底，深汕特别合作区正式揭牌，合作区自此由深圳、汕尾两市共管转为由深圳全面主导，不排除后续的区划调整。而且民间也有诸多建议，将深圳与东莞或惠州的部分区域进行合并，达到扩容。
此文缩减版发表在新京报评论版，详情见——
