高质量发展背景下陕西省国家高新区需深化管理体制机制改革

高质量发展背景下陕西省国家高新区需深化管理体制机制改革

2020-03-18 19:00

长城战略咨询关于“国家高新区管理体制机制改革与创新研究”系列文章之十→

当前，全球进入新经济时代，高质量发展成为新时期国家发展的核心命题，区域发展由要素竞争向发展环境竞争转变，由政策驱动逐步向管理体制驱动转型，需要政府形成满足新时代发展变革需要的新体制机制供给。《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发（2017）7号）、《陕西省人民政府办公厅关于促进全省开发区改革和创新发展的实施意见》等中省政策文件对开发区管理体制改革提出一系列要求。作为领跑“新经济”时代，引领“高质量”发展，创新型经济发展主阵地的国家高新区，需要更加适应新经济时代市场化发展需要，开展管理体制机制改革创新，为高新区持续健康发展提供坚实保障。

一、陕西省国家高新区管理体制概况

经过20多年培育与发展，陕西省国家高新区数量达到7家，包括西安、宝鸡、渭南、榆林、咸阳、安康、杨凌等高新区，形成了部分授权型和完全授权型两种管理体制。西安、渭南、安康、杨凌等国家高新区属于部分授权型管理体制，该类高新区在管理体制上具有较强的自主性，便于集中政府资源推动高新区建设，但容易出现关键授权不充分而导致的管理服务效率偏低问题；宝鸡高新区属于充分授权型管理体制，该类高新区作为市委市政府派出机构，实质上享受相当于行政区的各种职责和权力，可有效解决高新区权限不足、社会管理缺位、发展空间不足的问题，但容易出现过渡行政化，导致服务效率降低。

表 陕西省7家国家高新区管理体制模式分类

西安高新区作为国家首批建立的六个开发区之一和西安市倾力打造的“科技特区”，1991年创建伊始就为适应市场经济的需要，在市直部门和相关区县的全方位授权下，建立了“充分授权、开放运行、封闭管理”的体制机制，从制度建设上有效保障了高新区的发展活力。

一是市级高度重视并充分授权。西安市委、市政府成立高新区建设领导小组，由市委主要领导担任组长，市政府和省市有关部门及区政府的主要领导参加。领导小组的主要职责一是制定高新区的发展思路和长远发展规划，确定发展目标，解决重大问题，不插手高新区的具体事务；二是排除旧体制对高新区企业的各种干扰，“拦住一切伸向开发区的手”，确保企业产权不受侵犯。

二是建立精简高效的“小政府、小机构、大服务”管理模式。西安高新区按照市场经济要求和高新区性质确定管委会职能，机构设立不与现有的政府管理部门机械对照，而是采用“大部制”的职能归属将适合高新区、符合市场化发展的部门进行重新整合。同时，管委会可根据不同的发展阶段工作需要进行管理机构的灵活机动调整，避免了机构设置臃肿，有效降低了管理成本。

三是建立市场化人事聘用与管理制度。1992年，西安高新区管委会率先尝试劳动合同制和职务聘任制，面向社会招聘能力强、学历高的人员，优化整体管理队伍能力。同时，建立民主测评与目标管理责任制相结合为核心的绩效考察评价系统，实行干部以能力上下、工作人员福利待遇与工作标准相匹配的机制，较好地除去了旧体制“大锅饭”和人浮于事的弊端，保证了高新区发展的先进性和创新性。

四是探索业界共治治理模式。西安高新区管委会成立由区内企业家、科技人员、居民和社会知名人士组成的高新区咨议委员会，参与高新区重大事项或政策决策，保证了管委会的决策、服务与管理能够真正维护公正、公开、公平的市场竞争环境，更加符合区内企业和社会大众的利益诉求。

西安高新区在建设伊始开展的管理体制创新，实现了市场决定作用和政府服务作用的帕累托最优，从根本上改变了政府过多干预社会经济和企业内部事务的弊端，真正把工作的中心放到营造环境和促进企业发展上来，对高新区快速发展起到了关键、持久的作用，在全省高新区管理体制改革上走在了前列。

二、陕西省国家高新区管理体制存在的问题

随着高新区在经济社会发展中作用的日益增长和市场化进程的加快，全省国家高新区在管理体制上越来越难以适应现阶段发展形势需要。

一是法律地位和行政主体地位不明确。全省国家高新区实行派出机构管理模式，其经济社会管理职能主要依靠当地市政府和相关市直属部分的授权，类似管理机构未得到明确的法律认可，导致权力行使过程中出现合法性不足，授权不充分、不稳定等问题，使得高新区管委会在土地开发、基础设施及吸引资金等方面受到当地市直管理部门和相关区县的制约，也无形中提升了区内高技术企业的发展成本。

二是管理“行政化”倾向日趋严重。随着全省国家高新区城市功能不断强化，高新区承担的社会管理和服务职能日益加重，在市直有关部门干预下，管委会机构设置越来越多的垂直对口部门，导致机构臃肿，条块分割严重，行政效能和运转效率持续降低，难以使高新区将工作精力聚焦到营造环境和促进企业发展上来。

三是用人机制不够灵活。按照高新区发展规律，要求管委会各要素的配置应该符合高新区的发展运行规则，但大部分高新区管委会的主要管理者，由上级政府推荐和任命，且人员的更迭不受高新区领导层自身控制，缺乏用人自主权。此外，大部分高新区的工作人员定编定级，有效的岗位竞争机制和分配激励机制尚未形成，难以激发人员干事积极性。

三、陕西省高新区管理体制优化建议

陕西省国家高新区要充分发挥国家高新区制度先行先试作用，探索建立“法制化、精简高效化、市场化、服务化”的“四化”管理体制机制，形成满足新时代高质量发展所需要的新型管理体制机制，进一步释放国家高新区发展活力。

一是明确高新区行政主体地位和法律地位。法定机构和新区政府将成为未来高新区管理机构改革的两种方向。一方面可学习借鉴天津、安徽省经验，选择部分有条件的国家高新区率先开展法定机构改革试点，明确高新区法律主体地位和行政执法主体资格，真正赋予高新区发展自主权。另一方面，对于发展较为成熟的园区，可探索赋予“虚拟行政区”资格，纳入政府行政系列范围，降低高新区承担经济事务、社会事务等公共管理责任的制度成本，解决部分国家高新区面临的产城融合矛盾。

二是开展“大部制”改革，建立精简高效政府管理机构。可借鉴济南高新区、西安高新区在“大部制”改革方面的经验，按照职能相近、业务相近的原则，进行机构重组和职能整合，有效解决职能交叉、条块分割等问题。同时，要实施经济管理和社会事务管理分离，推进社会管理事务下沉至街道办事处，使高新区的精力主要集中于经济发展。

三是深化市场化人事制度改革，建立灵活高效用人制度。一方面，要打破机关（事业）单位职级设置和编制内外身份界限，探索体制内外“全员”招聘，面向社会公开招聘有能力的专业优秀人才，真正实现“人尽其才”。另一方面，可探索实施高新区行政经费“包干制”、高新区管理人员薪酬与发展绩效挂钩的奖励机制等，激发人员干事创业积极性。

四是构建政府、市场、社会共同治理格局，提高服务效能。大力推进政事、政社分开，探索在园区开发建设、行业管理、社会事务管理、市场监督、创新创业等方面积极引进社会化、市场化的服务组织，建立多元主体共同治理机制，避免政府过多干预，保证专业的事专业机构做，真正实现政府“掌舵不划桨”。返回搜狐，查看更多

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