一、“职业发展问题”是一种生活感觉
2020年5月在武汉市四清里社区调研，了解到社区工作者的职业发展问题，是当下社区治理的难点之一。所谓“职业发展问题”，简单来说，就是从事该职业让人感觉并非长久之计、前途无望的问题。为什么产生这样的感觉？归根结底，原因有二：
一是待遇问题。工资待遇如何会成为问题？可能有两种情况：一种是绝对意义上的低工资，工资水平不及社会平均工资；另一种，是相对意义上的低工资，比如工资与工作量、工作资历和物价提升不成正比、不匹配。在社区治理中，社区工作者承担了大量的工作，但收入普遍在2200元-3600元之间。据四清里社区书记反映，她工作十几年来，社区工作者的工资始终维持在略高于社会平均工资的水平，其中主职干部3000多元，副职和专干分别递减200元。这位书记虽然任主职多年，但每个月的到手工资长期维持在3500元，其中还包含她考取中级社工师资格后每月额外获得的200元补贴。也就是说，社区工作者的待遇问题，体现为其相对意义上的低工资。
二是晋升问题。当上社区书记主任，基本可以说是基层社区工作者的职业顶点。虽然武汉市有针对社区工作者的公务员编或事业编报考通道，但由于属于“定向招聘”，这个通道入口窄、有门槛：比如整个武昌区全年只有2-3个报考名额；未经选举进入社区两委班子的“公共服务干事”（社区专干）没有资格报考。虽然社区专干只要经过街道部门的审计，都能获得参与竞选“委员”的资格，但前提是“两委”因换届、退休等原因而出现“委员”岗位的空缺。社区专干虽然可以调动到其他社区，但需要专干本人表现特别突出。因此总体而言，社区工作者的晋升带有论资排辈的味道。
工资待遇相对低水平、晋升空间相对较小，导致社区工作者岗位出现人员不足、性别失衡问题。虽然街道一级已经在尽力“一盘棋”统筹平衡各社区工作者的男女比例、年龄结构和文化层次，但以四清里社区为例，人员不足、性别失衡的问题仍然存在：四清里所辖7个小区共有约3500户居民，但社区工作者只有12人（两委干部、社区专干各半），社区书记称“我们长期处于缺人状态”；其中男性只有3位，让社区不得不“把女人当男人用，把男人当牛用”，却也让四清里社区成为整个街道中男性社区工作者最多的社区。
分析至此，重新梳理一下逻辑：我们现在在全国多数社区看到的人员不足、性别失衡的问题，之所以会产生，是因为社区工作者的工资待遇相对较低、晋升空间相对较小，换句话说，是因为社区工作这个职业存在“职业发展问题”。那么，值得我们进一步反思的是，为何对于如今的社区工作者来说，社区工作这个职业会出现“职业发展问题”？
其实，待遇低、难晋升，至多算是这个职业的特点，它们只不过是一种主观感受的载体。主观感受的主体是每一个具体的社区工作者，是他们将这种感受定义为“职业发展问题”。问题是，建国70年来，虽然待遇低、晋升难是社区治理岗位的共通特征，但由此而定义“职业发展问题”的主观感受，却并没有贯穿所有世代的社区治理者。
二、谁的“职业发展问题”？
按照粗线条的划分，我国城市基层组织的构成人员已经经历了三次比较明显的代际更替。
第一代居委会干部活跃于20世纪60-80年代，是最典型的“居委会大妈”，在一些城市也被成为“小脚侦缉队”。“大妈”的称呼透露出这一代居委会干部的特点：以中老年妇女为主，工作年限一般较长。
这一代居委会干部，并不会认为居委会工作存在“职业发展问题”：首先，居委会工作的性质是“兼职”、“半职业化”的，它并不是一个完整意义上的“职业”。这一代“居委会大妈”职业化程度较低，只拿补贴而非工资，她们主要是赋闲在家的女性家属，或由单位工会或妇联的干部兼任。其次，她们对于待遇并没有太高要求。居委会工作能够为这些中老年妇女带来的物质激励较少，吸引她们的主要是居委会职位所具有的政治地位和社会地位。最后，她们也根本不考虑升迁调动，相反她们的在地化程度以及工作稳定性，是她们完成自我价值实现的基础。由于单位制和户籍制度的限制，较低的居民流动性使城市居民区成为一个熟人社会，这些“居委会大妈”就在与居民建立的较为密切的关系中，完成自我价值的实现。
第二代居委会干部，于20世纪90年代后期集中进入居委会工作，近年来她们中的大部分已经或即将退休。与上一代相比，这一代“居委会大妈”是首批“专职化”的居委会干部，其来源几乎全部是下岗女职工。这是因为，20世纪90年代的城市国有企业改制和同时期掀起的社区建设，一方面使居委会职能迅速膨胀，另一方面，也为安置下岗工人再就业提供了更多职位空间。这一代居委会干部的“职业化”体现在三个方面：一是招聘程序严格且正式，签有劳动合同；二是报酬从生活补贴转为劳动工资；三是在地化程度减弱，岗位不再局限于面向本居民区或本单位成员，岗位流动性增强。
这一代居委会干部，是国企改制、单位解体和社区职能转型的产物，也并不会认为居委会工作存在“职业发展问题”：对于待遇问题，虽然工资水平比较低，至多200-300元，但毕竟提供了再就业机会，总比失业没有工资强，因此待遇低并不会造成她们的心理失衡；对于晋升问题，由于她们看重的就是这份工作相比机关企事业单位的轻松和低门槛，不但能够兼顾家庭、劳动强度不高，而且对年龄、学历、技能要求较低，换句话说，她们看重的就是这份工作能够提供给她们的低廉稳定性。流动和升迁也并不是她们选择中的偏好。
第三代是近十年来集中登场的年青一代社区工作者，她们是当下城市社区工作者队伍的主要构成力量。这一代城市社区工作者的特点，是更加“职业化”和“知识化”。
为何说更加“职业化”？与上一代居委会干部相比，“公共服务下沉”是这一代社区工作者所面对的政策大背景。“公共服务的下沉”导致社保、民政、计生、劳动等岗位在基层社区的增设。起初这些岗位由相关职能部门单独招聘，并派驻社区，被称为“协管”或“专干”。伴随社区体制改革，这些岗位与民政部门招聘的社区工作者合并，统归社区服务站管理，并被统称“社区工作者”。岗位范畴的扩张和职能专业化，使社区工作成为彻底的正式职业。
为何说更加“知识化”？1999年大学扩招，此后高校毕业生就业压力陡增。作为应对之策，2005年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步引导和鼓励高校毕业生到基层工作的意见》，大力推进高校毕业生进村、进社区工作，同时在薪酬、职位晋升、公务员招考、考研等方面予以激励，力争“用3到5年时间基本实现全国每个村、每个社区至少有1名高校毕业生”。此后，与农村开始实施的“大学生村官”计划并行，城区则是各地陆续提高社区工作者的招聘门槛，年轻化和高学历成为基本要求，越来越多大学生到社区工作。
调查发现，认为社区工作存在“职业发展问题”的，正是这批年青一代的“职业化”、“知识化”的社区工作者。他们中的不少人，最终都以社区工作为职业生涯的跳板，通过考公务员而离开。一些暂时留下来的80后大学生，如今也已工作十年左右，其中不少都当上了社区主职干部。即使如此，他们往往也心存怨气，难以打消“将来终要离开”的念头。
年轻化、高学历、职业化这三个特点的叠加，使这一代社区工作者不同于第一代和第二代居委会干部。那么，为什么年轻化、高学历、职业化，就意味着对待遇水平和晋升空间的看重呢？这是因为，高学历、职业化意味着他们就业前已经进行了较多的教育投入，他们寻求前期教育投入水平与就业后劳动报酬水平的匹配与平衡。而年轻化则意味着他们需要承担结婚、买房买车、子女教育等家庭再生产的责任和压力，也意味着他们有更多想去实现的人生职业规划和家庭发展需求。
供职单位的人员本身如果要稳定，重点在于解决人力资本与职业特点的匹配问题。职业特点是既定的，而人力资本是不同的，他们的能力水平有大有小，并且处在生命周期的不同阶段上。从职业激励的角度来说，社区工作这个职业的特点，决定了它更适合走过人生和家庭发展阶段的中老年人去做。第三代社区工作者作为人力资本，与社区工作的职业特点之间存在的矛盾和张力，使他们将社区工作的职业特点定义为“职业发展问题”。
三、“职业发展”与社区工作需求是什么关系？
城市社区治理对人力资本的需求类型是什么？最基本的需求，当然是一批社会阅历丰富、熟悉本社区情况、具有群众基础、群众工作能力较强、职业预期稳定的从业人员。这是因为，社区工作需要与群众，尤其是与中老年人频繁打交道，协调社区中多主体之间的关系。以此来看，“居委会大妈”与社区工作队人力资本的需求其实是相互适配的，社区工作不存在“职业发展”问题，更不需要解决所谓“职业发展”问题。
“职业发展”问题的出现，是因为近十年来，社区工作引入了大量年轻化、高学历、职业化的从业人员。为什么引入他们？一是因为办公现代化的需要，需要社区工作者具备电脑操作技能和较高写作能力；二是因为大学扩招和毕业生就业压力，社区需要持续发挥就业缓冲器的功能。就这两点而言，让具有年轻化、高学历、职业化特点的年青一代，与有着丰富阅历和较高群众工作能力的中老年社会工作者相互结合，不关闭中老年人进入社区的通道，就能实现社区解决就业与提升治理能力的均衡。这里的“解决就业”可能是暂时的，因为毕竟是“就业缓冲器”，因此虽然对于年青一代而言社区工作确实存在“职业发展”的问题，但却并不一定意味着“职业发展”真的是社区工作这个职业亟待解决的一个问题。他们的流动性，并不干扰社区解决就业与提升治理能力的均衡。
然而如今，正如四清里社区书记所言，社区工作者的“职业发展问题”已经被当做社区治理的难点之一，这意味着政府试图在社区工作内部开掘晋升通道、提高薪资待遇。于是2020年就出台了《武汉市社区工作者管理办法》，明确了“四岗18级”制度，规定了社区工作者的四类岗位（社区正职、副职、委员、社区干事）和18级岗位等级序列（社区干事1-12级，委员3-14级，副职5-16级，正职7-18级），对应“社区干事—社区‘两委’委员—社区‘两委’副职—社区正职”的成长链条，并要求各区每年分别拿出20%左右的街道（乡镇）公务员职位、基层事业单位管理岗位的招录和招聘计划，定向考录、招聘社区工作者，意在畅通优秀社区工作者进入公务员队伍和事业单位的通道。
这种通过行政手段和制度设计化解“职业发展问题”，是否真的必要？一方面，高薪招聘，其实质是用行政力量干扰正常的人才流动秩序，提升了基层行政成本，招来的高学历人材却去从事毫无技术含量的基本电脑操作和写作，这是一种典型的人力资本浪费。另一方面，开掘晋升通道，与年青一代在人才市场中自发寻求向上流动，本质上并无二致，因此并没有改变社区作为年青一代职业生涯跳板的处境。属于年青一代的“职业发展问题”并不需要在社区工作内部解决。政府是否在花大量精力解决一个由自己创造出来的问题，值得我们思考。
（冯川，武汉大学政治与公共管理学院副教授）
