5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称意见），该意见的出台，再次将有关“县城人口流失”的话题搬上了大众讨论热点。
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县城人口流失早已不是什么新鲜事件，「贞观」曾发表《渭南宝鸡铜川的县域人口流失下去会变成空城吗？》《铜川的出生人口已经下跌到这个地步了吗？》《陕西已经有47个县城深度老龄化了》等多篇文章来讨论陕西省内该现象。
其中《陕西已经有47个县城深度老龄化了》一文提到，早在2021年，陕西省就曾出台了《关于推动县域经济高质量发展的若干政策措施》，期望经过5年左右努力，大幅提升县域经济实力、竞争力和城镇建设水平，建成一批工业强县、农业强县以及旅游名县。
可见，县域人口流失导致的县域经济发展不均衡、发展缓慢，已经引起了注意。
2021年，陕西佛坪曾在互联网上掀起一阵讨论，除却佛坪作为袖珍县城，常驻人口只有3.02万，财政供养人员却达6000余人以外，还源于全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉的一份名为《优化县级行政区划，推进经济一体化》的提案。
■ 佛坪县 图源网络
李冬玉在提案中称，中国2800多个县级行政区中，人口规模在10万人以下的有200多个，其中5万人以下的100多个，主要在西部。因此，她建议，对人口规模低于10万人的小县进行合并试点，减少行政资源浪费。
这一建议直接触及了佛坪“敏感”的神经，据第一财经报道，佛坪200余名退休老干部甚至为此专门向汉中市有关领导联名写了一份《不赞成政协委员李冬玉同志‘关于10万人以下的县合并的建议’的建议》。
佛坪县2018年、2019年国民经济和社会发展统计公报显示，2018年全县财政总收入为7179.8万元，2019年，这一数字则为6262.2万元，同比下降12.8%。与此同时，佛坪县2018和2019年的财政支出则分别为8亿元、7.97亿元。常住人口规模与财政负担严重不匹配，若非借助持续的转移支付，恐怕正常运转都难以维系。
佛坪人口只有3万多人，本身还面临人口流失的困境。数据显示，1990年佛坪还有3.5万人，但2020年就减少到了2.66万人。人口在减少，在校的学生人数也在减少。佛坪县共有一所初中、一所高中，以及几所乡镇小学。2012年时，佛坪县尚有在校生3435人，到2017年，全县的在校学生人数已经下降到2914名。
这样的情况不仅在佛坪上演，也在其他县城出现。如若去往陕南宁陕平利、关中潼关白水，再到陕北地区的延川、宜川等地，大量撂荒的土地和紧锁的房门以及空荡的街道和晚上9点就几乎熄灭的县城主城区，都在述说着一个不争的事实，人们正以飞快而又执着的脚步逃离这些“资源贫瘠发展缓慢”的小城市。
人口持续流失，不仅县城内大规模公共建设无从谈起，连财政自给自足都会成为问题。对于诸如佛坪此类的县城，促进人口和公共服务资源适度集中，引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，甚至与周边区县进行撤并，自然而然是大势所趋。
由此再看，彼时被老干部们反对的“提案”在如今《意见》的推行下也有望被再次搬上台面。
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在「贞观」早先汇总分析陕西各市辖区、县级市、县域人口对比的数据里，陕西省共有107个县级（不含西咸新区）行政单位。2019年，人口出现负增长的区县有55个，占到51.4%，人口呈正增长的有52个，占48.6%。也就是说，陕西约半数以上的县（区）人口在负增长。
大量劳动力去往大城市寻找更多就业机会，使得陕西人口不断向“大城市”集中起来。在陕西，“大城市”则主要特指西安。在全省11个地级市（区）里，西安成为人口增加最多的城市，2010年到2020年10年累计增长448.51万人，增加人口数比整个咸阳市2020年的总人口数还多。
其次，数据显示，在全省11个地级市（区）里，除去西安，唯二人口正增长的陕西地市也就只有榆林和延安。如果深究为何是这两大城市能够“有幸”出现人口增长，该地的资源性支柱产业或许起了很大作用。
2021年43个“千亿县”榜单里，陕西省只有神木市上榜，以1848.2亿元的GDP位居第9名。神木作为产煤大县，其所在的榆林市是我国10大产煤大市之一，借助过去一年多来煤价上涨的优势，神木经济水涨船高，这也就吸引了更多人在当地及周边安家置业。因此，也不难解释为何榆林和延安能够出现人口增长。
从乡镇到普通地市再到省会城市，从省会城市再到大都市圈，人口的流动已然是时代背景。而中心城市人口集聚增长的背后，则是普通地级市及区县人口的净流出。
当前，尽管乡村农民到县城买房子、向县城集聚的现象比较普遍，但随着城镇化从快速发展后期逐步转入平台发展期，人口总体上还是会向城市群、都市圈和大城市集聚。不断出现的乡村人口直接跨越县城，在大城市安家落户的现象也能直接证明这一点。
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近年来，由于资源分配不均导致县城人口流失压力持续增大，一方面是一二线城市或发达省会城市在“抢人”政策下不断发出人口破亿计的 “喜讯”，另一方面，则是越来越多失去话语权、经济增速放缓甚至停滞不前的中小城市失去原本的人口。
人力资源就是劳动力资源，人力的流失自然会导致经济活力的疲软。随着县域经济肉眼可见的下滑势头，县级财力也自然面临普遍不足，在这样的情况下，怎么保障教育、医疗、住房等基本公共服务落到实处，不得不说这是对县域治理能力提出的新挑战。
虽然《意见》里提到：要健全农业转移人口市民化机制，全面落实取消县城落户限制政策，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁。但全面取消县城落户限制只是农民进城的第一步，得到城市认可的身份固然重要，留住人口，让新落户人口享有原本县城较好的基础公共服务才是问题关键所在。
产业是县城基本建设发展的基石，有产业才有就业职位，才有人口聚集。人们在本地有了挣钱的机会，才会愿意留在县城。尽管《意见》里也强调了县域需提升产业支撑能力，健全农业转移人口市民化机制、建立多元可持续的投融资机制、建立集约高效的建设用地利用机制，但政策如何推行？推行效果会不会打折扣？这些都需要我们持续关注。
■ 宁陕县
至于县城产业的“造血”能力有没有可能在这些政策的执行中有所提高，这些就更是未知了。
实际上，对于外界来说，全篇《意见》中第二点第八条最引人注目，“引导人口流失县城转型发展，结合城镇发展变化态势，推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城接续替代产业。”单以字面理解，这意味着，用地指标、公共投入等资源将向强县集中，所以部分人口流失县城要根据自身情况逐步“强身瘦体”，如若有必要，还要向周边优势区域进行相关转移。
从这个意义上来看，近年来出现热议的县城撤并现象，在新政策的推行下也并非没有可能。
县城未来发展到底应该怎么做？仅以政策来看，似乎并未给予一些明确的指示和方法，只是些许信息提醒了我们，或许应该准备好面对那些必要时刻不得不抛弃的选项。
