“本世纪初湖北交通条件不太好，从武汉到宜昌虽然只有300多公里的距离，但走高速公路也要6个小时。而且湖北版图东窄西宽，省会城市武汉又偏于鄂东，对湖北西部地区辐射条件有限，客观来讲，需要在鄂西地区培育一个‘二传手’。”中国城市经济学会副会长、长江经济带智库联盟秘书长秦尊文向21世纪经济报道记者表示。
这样的背景下，秦尊文在当时提出了省域副中心城市的概念，在2001年7月先提出宜昌“一副”，2022年5月完善为襄阳、宜昌“两副”，并向湖北省委、省政府递交这一建议。随后，湖北摈弃了此前制定的“一特五大”格局，采纳“一主两副”战略，湖北也成为了全国布局省域副中心城市的先行者之一。
省域副中心城市的建设，是为了填补中心城市辐射区域的空白，同时协调区域经济发展，再造经济增长极，减轻省域中心城市发展压力，避免中心城市“一城独大”所带来的城市病等问题。因此，湖北的经验逐步被其他省份复制推广，国家层面也在“十四五”期间出台的多项政策文件，点名支持省域副中心城市建设。
目前，国家发文明确支持建设的有徐州、洛阳、襄阳、赣州、延安、遵义、长治7个省域副中心；经省级政府部门发文支持的省域副中心城市则更多，包括桂林、柳州、南阳、芜湖、岳阳、衡阳、湛江、汕头、宜昌、曲靖、大同、临汾、天水、酒泉、吉林等。
但是，在顶层设计和统一评价体系空缺的背景下，各地省域副中心建设存在认识不清、支持力度不一、发展不均衡等问题。省域副中心城市如何才能发挥其应有的功能，成为省域新的增长极？
襄阳、宜昌成省域副中心先行者
秦尊文认为，能够在一个省份局部地区承担经济发展核心带动作用的城市，就可以被定位为省域副中心城市，而宜昌、襄阳能够发挥这样的作用，可以定位为省域副中心城市。
他的这一建议在2002年7月得到湖北省委批示采纳。2003年8月，国务院批复的《湖北省城镇体系规划》中明确武汉为湖北省域中心城市，宜昌、襄阳定位为湖北省域副中心城市。
国家和湖北省级层面虽未就襄阳、宜昌两个省域副中心的发展发布系统的政策文件，但根据官方的相关信息，产业转型以及辐射带动都市圈、城市群发展是两地建设省域副中心城市中的重要任务。
例如，2021年，国务院批复的《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》中明确提出要支持襄阳等地建设省域副中心城市，支持襄阳产业转型升级示范区建设。2022年中国共产党湖北省第十二次代表大会上提出，大力发展襄阳都市圈，支持襄阳打造引领汉江流域发展、辐射南襄盆地的省域副中心城市。
2021年湖北省十三届人大五次会议上则点名宜昌省域副中心建设。会上提出，希望宜昌找准定位、明确方向，加强省域副中心城市建设，增强综合实力，提升城市功能，加快现代服务业发展，引领和推动“宜荆荆恩”城市群一体化发展，打造以绿色经济和战略性新兴产业为特色的高质量发展经济带。
经过多年发展，襄阳、宜昌两地优势产业初露锋芒。襄阳以汽车产业为传统优势产业，汽车工业产销规模长期以来占全市工业总量三分之一以上。近年来，襄阳加速推动汽车产业转型升级，抢抓新能源汽车发展风口，2022年襄阳汽车产业实现产值2412亿元，居全国十大汽车工业城市第九位，新能源汽车整车产量同比增长59.2%。2023年，“武襄十随”汽车产业集群入选国家级先进制造业集群。
宜昌坐拥世界级工程三峡大坝，拥有丰富的清洁能源和矿产资源优势。依托自身优势，宜昌在原本化工产业基础上，发展绿色化工产业。2022年，宜昌绿色化工产业链完成工业总产值1502.5亿元，同比增长29.1%，成为宜昌首个产值突破1500亿元的产业链。同时，宜昌在近年引进多个锂电池重大项目，跨界新能源汽车赛道，提出打造世界级动力电池产业集群。
而从区域辐射来看，目前，湖北已形成武汉都市圈、襄阳都市圈、宜荆荆都市圈“三大都市圈”引领的格局，宜荆荆都市圈2022年GDP已超过万亿元，成为继武汉都市圈之后，湖北经济总量第二大的都市圈。
目前看来，湖北“一主两副”重点发展战略成绩斐然。在湖北发文确立“一主两副”格局的2003年，武汉、襄阳、宜昌三市的GDP占全省比重为49.2%；到2022年，三市GDP占全省的比重已经提升至56.1%。
其中，襄阳、宜昌GDP从2003年的503.31亿元、491.36亿元提升至2022年的5827.81亿元、5502.69亿元，双双突破5500亿元关卡，位列中西部非省会城市前列。同时，襄阳、宜昌两地GDP占全省的比重也从9.3%、9.1%提升至10.8%、10.2%。
在此背景下，湖北建设省域副中心城市的思路和做法开始在全国产生一定影响，并逐步被其他省份借鉴和推广，部分省份也将这一概念应用于省域城镇体系规划和城市发展战略之中。
10余省份设立超20个省域副中心城市
“十四五”以来，各大省市开始争相设立省域副中心城市。例如，2021年3月发布的《山西省国土空间规划（2020-2035年）》中明确提出了“一主三副六市域中心”为主体的格局，支持大同、长治、临汾建设省域副中心城市。2021年5月，《广西壮族自治区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出了“十四五”时期，柳州、桂林市为副中心，其他市县和小城镇协调发展的城镇体系。
国家层面发布的多项政策文件中也点名支持省域副中心建设。2021年，国家发展改革委等部门印发《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》，提出支持徐州、洛阳、襄阳3个城市建设省域副中心城市。《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》明确提出支持赣州、延安、遵义、长治4个城市建设省域副中心城市，增强辐射带动周边地区发展的能力。
2021年12月，工业和信息化部、国家发展和改革委员会等10部门联合发布《关于促进制造业有序转移的指导意见》，提出促进技术密集型产业向中西部和东北地区中心城市、省域副中心城市等创新要素丰富、产业基础雄厚地区转移。
2022年7月，国家发展改革委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》也明确提出，支持中西部有条件的地区培育发展省域副中心城市，引导人口经济合理分布。
据不完全统计，目前全国已有10余省份提出建设省域副中心城市，除国家发文支持的徐州、洛阳、襄阳、赣州、延安、遵义、长治7个省域副中心外，还包括桂林、柳州、南阳、芜湖、岳阳、衡阳、湛江、汕头、宜昌、曲靖、大同、临汾、天水、酒泉、吉林等，超过20个城市被确立为省域副中心。中西部省域副中心城市在其中占比超过六成。最新的消息是2022年11月吉林省批准吉林市建设省域副中心城市，这也填补了东北地区在省域副中心建设上的空白。
目前来看，国家和地方层面支持建设的逾20个省域副中心城市中，部分城市已经在经济和人口上形成一定集聚。从经济总量来看，徐州在所有省域副中心城市中GDP领先优势明显，2022年实现GDP总量8457.84亿元。除徐州外，襄阳、洛阳、宜昌三个省域副中心城市2022年GDP也已超过5000亿元，分别为5827.81亿元、5675.2亿元、5502.69亿元。
从人口规模来看，南阳和徐州2022年常住人口规模超过900万，分别为961.5万人和901.85万人；赣州2022年常住人口也已趋近900万，为898.81万人。此外，洛阳、湛江、遵义、衡阳、曲靖、汕头、襄阳、岳阳等地常住人口规模也在500万人以上水平。
秦尊文认为，目前全国省域副中心城市中建设相对成熟的有襄阳、宜昌、洛阳、南阳、赣州、徐州、湛江、岳阳、衡阳。这些城市的共同特征是经济、人口等综合性指标体量较大。比如湖北的襄阳和宜昌、河南的洛阳和南阳，GDP仅次于省会，已经具备一定的经济实力，能够带动周边地区发展。同时，这些城市城区人口较多，在现阶段人口加速向省会城市聚集的背景下，这些省域副中心城市起到了分流的作用，能够遏制人口过快过多向省会聚集所带来的隐患。
当然，省域副中心城市的培育不能唯GDP论，中国城市和小城镇改革发展中心发布的《省域副中心城市概念内涵、特征功能与评价体系研究》提出，省域副中心城市需要经济优势突出、产业竞争力强、人口规模较大、交通条件优越，从而承担分担部分中心城市功能、突显特色产业优势、带动周边地区经济发展等作用。
秦尊文分析，在交通条件方面，例如襄阳、宜昌、洛阳、徐州、赣州都是全国性的综合交通枢纽；在科创能力方面，洛阳、宜昌等地拥有许多实力强劲的科研院所，通过创新驱动，保证其具有持续的发展潜力。此外，一些省域副中心城市在全省的城镇体系中地位较高，比如襄阳、宜昌、洛阳、湛江等，均是省级规划的都市圈中心城市，除自身发展外也能够带动周边地区的发展。
仍存支持力度不一等痛点
观察发现，目前全国逾20个省域副中心城市的发展存在一定分化，部分城市已经形成一定集聚和辐射作用，而部分城市发展仍待提速，例如甘肃的酒泉和天水两座城市目前GDP仍未过千亿元，常住人口规模也较小。
多位受访专家认为，在缺乏顶层设计和统一评价体系的背景下，各地和各界对于省域副中心城市的概念内涵和功能特征存在认识不一的问题。
肖金成表示，一般来讲，要先选择有一定发展基础的城市作为省域副中心，再施加外力进行培育，增强实力、提升规模，使其辐射范围进一步扩大，填补省会城市辐射的空白。
在这样的前提下，有一些省份正在积极设立省域副中心城市，但部分省份在这一方面仍存空白，导致了全国省域副中心城市发展不均衡的问题。例如，东北地区目前仅有吉林省在去年设立了省域副中心。
肖金成认为，黑龙江省地域广阔，仅仅依靠省会城市哈尔滨难以辐射带动全省的发展，确有设置省域副中心城市的必要，而黑龙江省的牡丹江、齐齐哈尔均有培育成为省域副中心城市的条件。
“一些地域广大的省份，尤其需要设立省域副中心，例如内蒙古、黑龙江、山东等。”秦尊文认为。
同时，各个已设立省域副中心的省份，在培育力度和重视程度上也存在差别。其中，湖北、河南、湖南、广东等省份对于省域副中心城市建设支持力度较大，均出台了相关文件。河南不仅由省政府发文支持南阳建设省域副中心城市，包括河南省科技厅、自然资源厅、市场监管局、住建厅、应急管理厅在内的20多个省直部门也出台了相关支持意见和措施。
相比之下，宁夏的固原、青海的格尔木等地城市规模较小、力量较弱，培育扶持力度也相对较小。
秦尊文认为，省域副中心并不仅是一种荣誉、一个头衔，而是一种功能的体现。如果只是“戴帽子”，甚至以邻为壑，就背离了设立省域副中心城市的初衷。目前，虽然已经有一些零散的支持文件，但仍不系统。国家层面如果能出台一些扶持省域副中心城市布局和发展的措施，支持这些城市改善交通基础设施，提高城市和产业集中度，壮大城市实力和综合竞争力，将更利于发挥出省域副中心应有的功能。
“比如支持中西部地区省域副中心承接产业转移、配置对外开放平台、提升交通等级等，使其逐步完善省域副中心功能，相关的试验区、试点等政策也应适当向省域副中心城市倾斜。”秦尊文表示。
