一、改革背景
辽阳市辖5区、2市县，是老龄化程度较高的城市之一。目前，全市60岁以上老年人口44.77万，占总人口的27.91%。面对老年人口比例高、增速快、失能老人多引发的家庭养老负担加重、社会保障支出压力加大、养老和健康服务供需矛盾加剧等一系列痛点难点堵点问题，该市以创建“全国第三批居家和社区养老服务改革试点”为契机，不断深化养老服务业供给侧结构性改革，建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，使居家和社区养老成为积极应对人口老龄化、服务保障和改善民生的重要举措，探索与辽阳经济社会发展相适应的“小城养老”模式。
二、改革举措
2019年5月，民政部、财政部考核组在中央财政支持的第三批居家和社区养老服务改革试点互评中，对辽阳市精准实施居家和社区养老服务改革目标等系列改革创新举措给予充分肯定。该市的社区嵌入式养老、校企联盟培养人才、老年人健康等级评估等创新做法填补了省内空白或走在前列。
（一）创新服务供给机制，推行社区“嵌入式”养老机构建设。按照“9073”养老体系夯实居家养老基础性地位，聚焦满足老人“故土难离”的就近养老需求，把小型养老机构建在社区。一是政策扶持为机构减负。连续4年推行政府民生实事工程，整合街道、社区闲置资源，无偿提供设施场所1.2万平方米，通过公开招标、委托经营等方式，由社会力量低偿运营，对租赁房屋开办社区养老服务机构的企业给予租房补贴和取暖费全额补贴。建立民办养老机构运营补贴制度，实施分类补贴，社区嵌入型养老机构不论床位多少，全部纳入补贴范围。通过系列政策扶持，“幸福爸妈”等一批养老服务企业服务网点逐年增多，护理型床位比例不断提高，专业护理能力不断提升。盘活社区养老服务优质资源，为小微型养老服务机构减负增能。这一经验被民政部收录至《全国居家和社区养老服务改革试点经验和典型案例汇编》，并在全国推广。二是资源集成为企业赋能。由市政府主导，整合社区养老和医疗机构服务资源，为失能、半失能老人提供医养结合养老服务，实现养老在社区，治病不离院，使患病老人得到及时医治。多家社区养老服务机构与中奥老兵医院签约服务，医院在服务网点开设院外病床，通过远程用药指导、定期上门巡诊、开展健康讲座、建立健康档案等形式，为在院老人提供医疗保障。三是连锁经营为老人解难。按照“试点先行、以点带面”的思路发展社区嵌入式养老服务机构，幸福爸妈养老服务发展中心专注于小型化社区嵌入型养老机构建设，实行连锁化经营、品牌化推广，目前，已发展到8个服务网点、1个老年人洗浴场所、2个社区食堂，设置护理型床位150张，入住率达到95%以上，服务辐射范围2个区、5个街道，年服务量超过8万人次，其服务模式被省民政厅在全省推广，民政部中国社会报、辽宁电视台多家媒体进行了广泛报道。四是规范标准为行业立标。“幸福爸妈”品牌是我省第一家通过ISO9001质量管理体系认证的民办养老机构，2020年在省市民政和市场监管部门支持下，作为全省唯一民办养老服务机构获批全国六批社会管理和公共服务综合标准化试点项目，并通过验收。通过对养老服务领域相关标准规范的细化，建立起与老年人需求相适应的、完善的、系统的标准化管理体系，其专业化服务赢得老年人及家属口碑。
（二）创新人才培养机制，实施“校企联盟”培训养老从业人员。面对养老服务人才供给不足的现实，依托辽阳市职业技术学院老年服务与管理专业优势，在全省率先打造“校企政”联盟培训人才。一是订单式培养与普惠式培养结合。为满足当前老人养老的多样化需求，辽阳职业技术学院采取“一校对一企、一校对多企”的方式，与70多家养老机构签订合作协议，为机构养老护理员、老年人家庭成员、志愿者和有就业愿望的人员提供免费培训，累计培训近3000人次。二是院校化教学与基地化淬火相结合。注重理论与实践的转化，在辽阳市第二人民医院设立医养结合养老护工培训基地，把市中奥老兵医院、市幸福爸妈养老服务发展中心作为人才实训基地，加快参训人员尽快把理论知识转化为适应岗位需求的技能。同时，积极与省人社厅协调，为培训人员开展老人陪护和康复护理专项能力鉴定，仅2020年就有近100人取得了专项能力鉴定证书。三是落实入职奖补提高职业认可度。针对养老机构工作强度大、工资待遇低、职业社会认可度不高，年轻人“避而远之”的问题，市民政局联合市财政、教育、人社等部门，率先在全省出台了《老年服务与管理类专业毕业生到养老机构入职奖补办法》，鼓励引导高校和中职学校老年服务管理和护理等专业毕业生到民办养老机构就业，对于符合条件的个人，每人给予5-8万入职奖励，解决养老行业招人难、留人难的问题。
（三）创新健康评估机制，实现政府补贴有依据老人护理分等级。市民政局委托市老年健康等级评定中心依据民政部老年人能力评估行业标准，为全市养老机构在院老人开展等级评定，实现政府补贴有依据、老人护理分等级、机构风险可预防的局面。近两年，累计检查评定6900多人。一是把专利成果应用于临床实践。采用专利科技成果“老年健康等级量化评估工具建构与应用”及VR健康康复评定系列仪器，实施老年人健康等级评定及老年人医养康复护理，实现老年人健康评估从传统的单纯注重躯体健康，向兼顾疾病状况和身心功能的模式转变。二是多维度评估老年人健康状况。采取仪器测量与量表评定相结合的方法提升评估精准度，评定心理精神、营养状况、跌倒风险、认知能力等6项内容、72个条目，医生根据综合评定结果，建议老人选择康复和医疗种类、护理类型、养老模式等，并为政府补贴发放提供依据。三是设备处于省内国内先进水平。评估系统由17种先进的仪器、设备做技术支撑，可提高量表数据的科学性、准确性，为医生诊断治疗提供详实、可靠的参考依据。
三、改革成效
（一）构建起符合城市发展的政策体系。创制了地方法规+政府文件+部门规范“三位一体”的政策体系，使地区经济发展实际和老人养老需求相适应，民办养老机构运营补贴标准位于全省前列。
（二）养老服务综合供给能力显著提升。试点改革以来，新建和改扩建城乡社区养老服务设施项目近50个，城乡社区养老服务设施覆盖率分别达到72.6%和47%，政府为城五区五类特殊困难老人购买居家养老服务，累计签约近8500人、服务总量约17.5万人次，养老服务人才队伍初步形成梯次和规模。
（三）实现医疗卫生与养老服务融合发展。4家民办医院转型为医养结合型养老机构，2家公办养老机构引入专业医疗机构设立老年病医院，全市71家医疗机构开通老年人就医绿色通道。全市养老机构与医疗机构签约率达100%，40多家社区养老机构与基层医疗卫生机构签约服，基层卫生机构与老人家庭签约22.4万人，签约率达79%。
（四）养老信息服务与实体服务有效衔接。整合通讯网络、智能呼叫、互联网等系统资源，建立全市统一开放的居家养老信息平台，实现养老服务、机构互联网视频监控、服务商和志愿者管理等信息化监管，系统录入约33万老人、92家养老机构及社区驿点、近千家常用服务商。开通助老服务热线，为近40万老人提供线上电话回访关爱，线下上门服务。
四、改革启示
（一）政府要在基本养老公共服务中发挥主体作用。养老问题是民生问题，也是社会问题，推进基本养老公共服务均等化，各级政府责无旁贷。辽阳市的探索实践表明，居家社区养老服务以老人需求为导向，激发社会力量参与养老服务热情，凝聚政策合力，构建政策、资金、人才三位一体扶持体系，让更多有需求的老人享受更优质的养老服务。通过政府扶持，减少机构运营成本，推动养老服务提质增效。
（二）夯实居家养老的基础性作用是着力点。按照“9073”养老体系格局，辽阳市逐步夯实居家养老服务的基础性地位，依托社区嵌入型养老服务机构的特点和优势，链接家庭和社会养老服务资源，发挥街道级区域性中心辐射功能，融合居家、社区、机构的养老服务资源和医疗服务资源，打通政策和资源共享渠道，兼顾普惠性和定制型养老服务需求，满足广大老年人多层次养老服务需求。
（三）开展专业化服务是品牌化连锁化的基础。养老服务既有基本性需求，也有个性化需求，辽阳市组建专业化服务队伍，以制度建设为抓手，标准化管理为依托，品牌化、连锁化发展为路径，规范养老服务每个环节流程，节约运营成本，规避经营风险，让老年人就近就便享受优质的养老服务，推动养老服务改革发展接地气、聚民心。
