近些年来三四线城市为何纷纷进行“城市更新”
2020-12-13 07:00
● 导读
城镇化，自改革开放以来，是我国持续发生的影响社会文化、居民生活方式的历史巨变。经过过去30多年的快速发展，目前国内一、二线城市的城镇化进程已进入了新的阶段。随着新增城市建设用地供给的逐年下滑，有限的土地资源现状，以及城市的可持续发展的需要，以老旧城区、老旧社区环境改造和土地资源再利用为核心的“城市更新”（Urban Renewal, 或UrbanRegeneration,UrbanRedevelopment）方式，三四线城市也都纷纷加入城市更新行列。
“城市更新”的起源与内涵
“城市更新”的概念，最早起源于19世纪随着工业和科技革命而完成快速城镇化的欧洲，时至今日，这一概念已经有了新的内涵。不同于以往的城镇化建设，“城市更新”是一个将城市空间与人口格局重新定位和优化的过程，通过优化城市空间以适应现代化社会生活需求，提高城市的承载力，优化城市功能，提升居民生活质量，进一步提高经济和社会效益。“城市更新”理念下的大都市，从长历史角度来看，将是拥有与未来社会、科技、环境发展变化相适应的、可动态调节的多维度有机生态。
我国主流观点对“城市更新”的理解，偏重于盘活城市存量物业，通过激活存量物业，释放市场活力、带动经济发展，以满足社会发展至目前阶段对城市的需求。由于城市规模的膨胀、人口的迅速扩张、产业格局的剧烈变动以及区域建筑群设计年限的逼近，我国一线城市在“城市更新”这一领域的拓展现已进入加速阶段。
“城市更新”有哪三种模式？
由于“城市更新”的主体是存量市场，以及部分不良资产，这两者相较于增量市场，所面对的问题更加复杂。城市更新的复杂之处不仅在于可利用的土地资源更加有限，成本更加高昂，更在于如何平衡各参与方利益，及项目与城市远期发展方向的匹配。深度参与城市更新，根据改造程度的不同，大致可分为三类，即 全面重建， 部分改造与 综合整治。
全面重建是旧城改造的主要模式，改造主体主要体现为旧工业区、旧住宅区、城中村等，需根据城市的新规划进行重新建设。在这一过程中，土地所有权、使用权主体可能发生变更，土地用途可能发生变化。此类业务，在前期策划定位阶段，需具备较强的片区统筹开发能力，并且能够深度参与到后期的设计、开发、运营等流程中。
部分改造是指在符合产业布局规划条件下，满足产业转型升级要求，进行部分重建。部分重建中土地使用权主体不改变，也可保留建筑物原主体结构，但改变部分或全部建筑物使用功能。这类更新模式主要运用于产业升级地块，改造后能够使得效益低下的产业地块重新焕发出活力，建筑物与周边的环境更加协调，与内部的使用需求更为匹配。
综合整治是指在基本不涉及房屋拆建项目，通过整治改善、保护、活化，完善基础设施等来完成更新。综合整治包括沿街立面更新、环境净化美化、公共设施改造等。这类更新多由行政机构主导，作为主体负责制定方案并组织实施。
什么是城市的“横向更新”？
城市作为一个整体，除每一分区的独立改造和功能提升外，还需要对城市内部各功能分区的内部价值有正确认识，统筹各区之间的功能配合，做到“横向更新”。我国城市现状多由以下几种分区：
第一类是城市中心区。该区域是承载着城市功能与活动的主要部分，拥有核心区位与交通枢纽优势。由于拆迁成本较高，城市中心改造需要边际利润更高的商业项目，但也要注意改造区域内的功能调节，尽量提供针对不同经济能力消费者的多样化功能需求，满足经济能力不同的功能需要，分阶段分地域逐步改造，在保护历史建筑与景观风貌的前提下，尽可能地利用商业以及公共空间，挖掘商业及后期住宅利润。
第二类是历史文化区。作为城市不可再生的宝贵资源，也是城市底蕴和魅力所在，更是城市竞争优势的关键因素之一。应采用修旧如旧模式，尽可能保留历史风貌的同事，提升商业潜力。
其他类型还包括混合居住区、城市边缘区等条件相对复杂，功能多样化的大量区域，需要根据市场需求和规划进行整体改造。
第三类比较大的区域类型为工业聚集区。尤其在一线城市，经过数十年的经济发展后，产业结构持续升级，第三产业占比早已超过60%，金融业、互联网等已成主导产业，早先建成的各类存量物业，有相当一部分体量与城市产业结构不相匹配，政府在控制增量的同时更应该去思考非住宅物业资源的有效盘活。特别是北上深等一线城市，目前仍保留了大量工业用地，存量工业用地的占比远远高于国外城市，这显然不符合大城市未来的产业结构需要，无论是由政府主导还是由土地拥有者主导，盘活现有存量工业用地均可缓解供地紧张问题。因此对于工业用地的改造，目前主要为改变其使用用途，以产业升级为导向进行城市更新。
“城市更新”的高要求
“城市更新”作为一个系统工程，在项目的各阶段都有着更高的要求。尤其是前期策划定位阶段，不仅需要对规划政策有前瞻性和明确的解读，对所处市场和所需业态的分析更加透彻，和对融资资金的使用与匹配更加高效。更重要的是，要改变以前旧城改造的粗暴观念，不能一味简单粗暴的拆迁与新造，而是在新旧之间找到平衡。这种平衡性地营造，不仅可以让城市居民在心理上更容易接受城市更新的概念，更能在过程中解决与修正城市在过去发展中产生的问题，使城市在新的发展中更好地满足居民各方面需求，并适应新的产业在城市中长期和谐共存。
城市更新的核心问题
众所周知，城市更新不止是“大拆大建”，其核心是产业的创新与升级。产业更新能够为城市导入最具活力的人群，通过对老旧城区的综合改造，释放低效用地为产业升级改造腾挪空间，激活与重构老旧片区价值，从而达到提振城市产业、激发城市活力等目的。
另外，政策的出台促使经济转轨、城市升级下促进产业要素重组优化的适时调整。
1.外部国际环境趋稳
2020年1月15日，中美贸易磋商达成第一阶段经贸协议，这为中国稳定经济增长预期，深入推进供给侧改革赢得稳定的外部环境，目前IMF已把中国2020年GDP增速预测值上调0.2个百分点。
2.国内经济增长动能转轨
按照2019年12月中央经济工作会议精神部署，未来将坚持稳字当头、淡化增速、强调质量，并再次强调“房住不炒”的定位，新增“稳地价、稳房价、稳预期”的要求，房地产市场仍将受到严格调控。
3.工改工回归产业升级，运营优质资产成大势所趋
工改工城市更新申报主体与实施主体的实控人，均以来自原业主、实体企业等非房企为主，产业转型、企业扩产、空间升级、盘活存量资产是其介入工改工的核心动力，反映出工改工回归产业升级，运营优质资产，通过科技、运营为企业赋能已是大势所趋。
总体来看，外部国际环境趋稳、国内经济转轨背景下，助力工改工回归产业升级的适时调整，内容上更具针对性、明确性，即以产业为核心、以实体经济为基点，通过调整供需两端资源配对激发市场活力，让产业用地、产业用房回归产业本质。
长远来看，政府夯实制造业、脱虚向实的决心异常坚定，以配套宿舍快销来平衡产业用房现金流的传统模式不可持续，工改工、产业园区建设运营将朝纵深化、精细化发展，以产业规划、产业招商、产业运营、产业投资等为核心的资源整合力将成为市场主体逐鹿工改工的核心竞争力，“回归产业升级+运营优质资产”双轮驱动的工改工3.0时代已经到来。
在今天的产业分布和规划当中，往往会涉及多核心的区域，而城市更新的核心最终是转向产业的回归。而城市更新核心问题实际就是如何导入产业。
说完了城市更新的基本的概念要求及核心问题，接下来我们来看下为什么三四线城市纷纷加入城市更新行列？
三四线城市纷纷加入城市更新行列
一、三四线城市用地指标趋紧
行政区划的调整，以中心城市扩展临近周边中小城市，扩张似发展。通过中心城市的扩容，带动周边临近各个中小城市的发展，并形成城市群、都市圈的发展格局。行政区划的调整，意味着以往较为均衡的建设用地指标，将更加偏向中心城市（一线城市及新一线城市）。
换句话说，未来三四线城市的用地指标将面临紧缩态势。五六线城市不用说，肯定用地指标最紧张。
在2020年1月14日，广东省两会的《政府工作报告》发布，不仅展示了广东2019年的成绩单和2020的目标，更重要的提出了实现目标的10项主要措施，其中重点强调：推动建设用地资源向中心城市、城市群、重大发展平台倾斜。建设用地资源，不仅国家全面控制，各省的指标也实行总量控制，这意味着是存量竞争，向中心城市倾斜，三四线五六线城市必然有所减少。当然，三四线保持不变，五六线减少是大概率。
二、放宽人口落户政策，人口流向趋势明显
根据上述文件精神：全面取消城区常住人口300万以下城市落户限制，全面放宽城区常住人口300-500万的大城市落户条件。近些年，随着中心城市（一线城市）的高成本，导致相当数量的中低端产业不断流出迁往三四线城市，这也给很多三四线城市带来巨大的产业和就业岗位。
因此，门槛不那么高的三四线城市将是人们落户的主要城市。这是人口和资本、技术的市场社会自然选择，这是利益的选择，这是人性的选择，用脚投票，再强硬的法律可以缓解，但无法完全阻止，何况当前是放宽。城市群、都市圈正成为带动整个国家经济社会发展的主要载体。
三、三四线城市摊大饼似发展不现实
不想当将军是士兵不是好士兵，每一个地方政府的主政者都希望自己主政下的城市，有进一步的发展和提升，尤其是我们中国的政府。但是2019年的中央一号文，再一次提出严守18亿亩耕地红线，表明国家严守耕地红线的鲜明态度。全国落实保护面积15.50亿亩，超过《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)调整方案》确定的15.46亿亩保护任务目标。成果显示，城市周边9740万亩耕地被划为永久基本农田，其中新划入3135万亩，城市周边平均保护比例由45%上升到60%。这意味着此前城市“摊大饼”式的发展要被改变了。通过永久基本农田的划定，防止城市无序扩张、蔓延，有了城市周边的永久基本农田划定，对城市无序扩张约束更为刚性，形成节约资源和保护环境的空间格局。
当然，势必会减少城市新增建设用地的供应，城市用地扩张的空间、方向都会受到限制，但会提高城市土地利用率，增加土地的有效供给，提高盘活闲置、低效用地的积极性。未来，随着城市告别摊大饼时代，各城市也将会更加尊重和珍惜现有的存量资源，会把更多精力放在存量经营上，这对于城市的集约化发展有着非常重要的意义。
四、三四线城市，一样存在需要更新旧改诉求
城市化进程开启这么多年，不仅仅一二线城市发生巨大变化，城市中心地段出现了老破旧城区，亟需拆除重建。同样，三四线城市一样有诉求改头换面。具体而言，在一二线城市商业地产此起彼伏更新旧改改头换面的同时，三四线市中心普遍都存在菜市场、老旧城区商业地段只有老式的百货、杂乱的沿街商品及危旧老瓦房等等，电线乱搭，污水横流，道路狭窄，消防设施、环保设施、安全生产问题、治安问题等等严重突出。市容市貌脏乱差，亟待借助改造提升。
美好生活没有一二三四线城市之分，三四线城市的消费者也同样期待更高的消费体验。过去的20多年地产在一二线风生水起。随着人民生活水平的提高，商业地产建设热潮也渐渐向三四线城市，甚至县级城市传递，这不仅仅是资本追逐利益的需要，也是广大当地百姓的需要，是生活消费水平的升级。当前三四线城市商业地产趋势很明显，即便是当前如何不利的生活工作商业环境，本地人仍能在老破旧城区经营商业，工作和生活。说明本地人已形成了固化的生活工作商业路径。因此，即便外地人不参与投资，也能由本地人消化。
五、三四线地方政府更新改造的好处
（一）随着近些年来经济大环境的影响，很多内地三四线城市地方政府财政收入锐减，甚至公务员工资难以正常发放。棚改、老旧小区改造、农地入市等等普遍难以提升财政收入，甚至还需要财政支持。而更新改造可以一样提供土地出让金，缓解地方财政压力，涉及顶层制度设计得好，还能借助城市更新的机遇引入产业及推动产业升级。
（二）当前国家遵循市场经济发展城市的趋势日益凸显，未来一二线将新增建设用地指标，三四线基本维持，五六线则减少。更为关键的是，城市化进程开启这么多年，即便是三四线城市建设用地指标也剩余无几。更新改造主要是存量开发，不必要占用新增建设用地指标，可以节省本就剩余不多的建设用地指标，对于城市的未来的长远发展非常有利。
（三）在很多县级市甚至地级市，领导干部年轻化已经成为常态，尤其是70后、80后领导干部普遍接受高等教育，具有较强的事业心和开明心态。更新旧改，不仅仅是当地老破旧城区的改造，改变市容市貌。一旦成功，也意味着树立典型，将成为其他地方的学习考察参观的样板。对于众多领导而言，这意味着什么？不言而喻。
（四）三四线城市，一样需要借助更新旧改解决历史遗留问题，解决公共配套不足，市政基础落后问题，改善当地生活工作环境。尤其是三四线城市普遍财力不足，而借助城市更新则可以高效完成任务。
城市更新，并不仅仅是一二线城市或者说是房价更高城市的专利；不仅仅是开发商的狂欢，更是广大三四线城市地方政府解决城市建设现实问题的重要途径之一，也是三四线老破旧城区广大人民群众享受美好生活的关键手段；城市更新，是未来城市建设的趋势，也是无法避免的趋势，越在前期，越能获取最大的益处。
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