2005年12月18日，建设部、国家发改委等八部委联合下发《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》，要求各地用两年左右实现供热的商品化、货币化：停止由房屋产权单位或职工所在单位统包的福利用热制度，改为由居民采暖用户直接向供热企业交纳采暖费。
“暗补变明补”，即将原来由单位向供暖公司交费变为将这笔钱发到职工个人手中、对低收入困难群体提供采暖的保障、鼓励节约、新建楼要装热计量表等等，都是改革的内容。而供热主体的多元化，是完善和培育供热市场的重要内容。
作为供暖体制改革的试点城市，大连先走一步，并取得了良好的效果。而像诸如北京、天津等超大城市，改革方案仍是一片玄机，相关部门面对媒体三缄其口。我们可以理解为，在这样的大城市，供暖问题变得更敏感，超过了单纯的民生问题层面。
然而，作为“计划经济体制的最后一块福利”，供暖体制改革的这一步是早晚要迈出的。
供暖体制改革：市场能否挽起公益手
供暖收费也"连坐" 岂能让百姓常受冻
聚焦供暖：别让供暖改革变成“取暖难取暖贵”
大连热费补贴的账本
从原来的由单位向供暖公司交费，改为将这笔钱按不同级别发到职工个人手中，再由个人交纳供暖费——大连的供暖改革给了一个“暗补变明补”的具体途径。方案尽力在平衡各方利益，虽然它仍不完美，也未必具有普遍性。
中国新闻周刊记者/孙展（发自辽宁）
2006年1月1日，中国北方工业重镇大连，气温是1℃～-7℃。郊外是一片皑皑白雪，北中国最寒冷的季节已经到来。穿过辽宁省大连市中山区天津街的繁华路段，尽头是一小片低矮的棚户区，狭窄幽暗的泥泞小道上还混杂着上个雪天遗留下来的冰屑。李万永（化名）就坐在母亲那间只有15平米的小屋内，这个狭小的空间里挤放着两张床，一张桌子，桌子上摆着一台老式电视，此外再也放不下任何大件家具。这是一间没有暖气的屋子，为了抵御屋外严寒，李万永特意将炉火拨弄得更旺些。“按照这个温度烧下去，一个冬天大概需要四五百元的煤火费。”李说。
这是新年的第一天，也是这个城市最冷的时节，由于担心母亲受冻，李万永特意一大早从位于西岗区的家中赶到这里来。与母亲的屋子不同，李居住在西岗区的那所住宅内安装着暖气。但他却一直不清楚每个冬天暖气要花多少钱，“因为是单位承担的，我不太关心。”李万永说。这个在大连一家国有企业工作到退休的普通工人，自1993年住进了单位分配的60平米的公房之后，就再也没有为冬天取暖的事情操心过。
当改革来临
但是，李万永很快就会知道自己的房子究竟每个冬季要花多少取暖费了。作为福利供暖制度改革的试点城市，大连的“暗补变明补”政策已经正式出台，将来，李万永们要自己向供热公司交供暖费了。
中国的福利供暖制度已经实行了半个多世纪，而对它的改革，是从2003年开始的。到了去年12月18日，建设部、国家发改委、财政部、人事部、民政部、劳动和社会保障部、国家税务总局、国家环保总局等八部委联合下发《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》，要求各地两年内实现供热的商品化货币化。
作为改革的一条重要原则，将停止由职工所在单位统包的福利用热制度，改为由居民采暖用户直接向供热企业交纳采暖费，同时，将实行采暖费补贴由“暗补”变“明补”。
所谓“暗补”，就是几十年来中国城市中一直实行的由职工所在的单位向供热公司交纳供暖费。比如1969年从部队转业分配到大连市粮食局工作的张恒业，就一直享受着这份福利。1998年单位房改时，张恒业花费了2万3千元将所住的那间房子的产权购买过来，但供暖费却还是由单位承担。
这几乎是北中国大多数家庭的缩影。在各个城市还没有大规模集中供热的年代里，职工自己烧煤炉取暖，单位每年发放采暖费。到了上世纪70年代后期，各个城市的集中供热陆续发展之后，住进公房的职工的供暖费全部由单位提供，自己并不需要花费一分钱。
沈阳市供热管理办公室副主任侯冰在接受记者采访时指出，从上世纪80年代到90年代中期，“基本不存在采暖费拖欠的问题，因为企业的效益都比较好。”根据侯提供的数字，那时候沈阳市供暖企业的收费率基本保持在99%以上。
但是这种状况后来发生了变化。随着企业转轨、改制，从90年代中后期开始，辽宁国有企业出现大面积亏损，采暖费的收取成为每个供暖企业冬季面临的最大问题。“发展到后来，一个供热企业能收取到70%的供暖费就算是很不错的了。”辽宁省城镇供热协会秘书长于洪说。而沈阳市一些企业这个收取比例甚至一度低至60%.
为了偿还采暖费，一些企业开始用产品抵押。每个采暖季结束，不少供热企业的院落里堆满了各式各样用来抵扣采暖费的产品，从毛巾到暖壶，一些供热企业甚至不得不开办商店来出售这些产品以减低拖欠采暖费带来的损失。而根据沈阳市建委的一份统计，仅仅在沈阳市，历年来拖欠的采暖费用就已经达到了14亿元。“收费难不但造成供热企业运转困难，也相应掩盖了供热企业因管理不善导致成本过高的矛盾，不改显然是维持不下去了。”辽宁省建设厅住宅与房地产业处副处长叶天泉说。
李万永并不关心供热企业是否亏账，但他还是从身边发生的事情中感到“供热公司急了”。一天，住在楼下的一户邻居收到了法院的传票，原因是多年欠交采暖费被供暖公司起诉到了法院。“这家夫妻双双下岗，采暖费改由自己交纳，他们确实交不起，（供暖公司）连这样的家庭都要起诉，看来是撑不下去了。”
普通工人或处级干部：两个家庭的补贴账本
目前在中国，有40多个供暖改革试点城市。在辽宁，供暖改革的试点城市共14个，其中只有大连、鞍山、朝阳和铁岭4个城市已经推进到出台了具体的“暗补变明补”的补贴方案。各城市的具体方案不尽相同。
大连的市民张恒业第一次听到供暖要进行收费改革是在2005年9月，陆续有不少老朋友开始在他面前提到供暖改革的事情，但改什么，怎么改，自己却一点也摸不准。“左右不过是要从老百姓口袋里掏钱。”张恒业当时想。多年间的数次有关福利的改革结果，让张恒业的第一个反应是不信任。
很快，收费改革方案通过报纸公布出来。张恒业按照方案算了算自己的账，以目前每平米23元的收费标准，他这所56.7平米的房子每个取暖季要向供热公司交纳1304元采暖费。
但让张没有料想到，新方案同时公布的补贴标准让自己最后并没有吃亏。按照这个方案，大连所有的机关、企、事业人员都能享受到与职级相应的补贴标准：局级140平米、处级105平米、科级85平米、普通工勤人员60平米，以此为依据，个人承担30%，单位承担70%.单位要出的这笔费用将直接发放到个人手中。
曾经担任过大连市饲料公司纪委书记的张恒业算起来是个处级干部，他由此可以领到1690元（105×23×70%）。而张在大连纺织厂工作的妻子作为普通工人，则能够领到966元（60×23×70%）。这样算下来，交完采暖费，张恒业的家里还能剩余数百元。张说，自己对这个方案还是较为满意。
与张恒业相比，李万永则没有这么宽裕，这位工龄超过25年的老工人可以享受到科级标准，这样他从单位领到了1368元（85×23×70%）。自己的妻子却因为两年前被买断工龄，单位不再负担她的采暖费，因此并未能享受到此次补贴。而根据李目前的住房，他需要向供热公司缴纳1380元，算下来收支基本持平。“我无所谓，不过左手接过来，右手交出去，但你说这不是纯粹瞎折腾吗？” 李一边反问，一边表达了对妻子领不到采暖补贴的不满。
谁是受益者
辽宁省建设厅住宅与房地产业处副处长叶天泉却并不认为这是“瞎折腾”，按照叶的说法，从1995年酝酿改革，到2005年改革方案公布，期间种种艰辛，辽宁采暖收费制度改革可谓是“十年磨一剑”。
在叶天泉看来，“暗补”变“明补”之后，职工和供热企业供需双方直接见面，企业收到了钱，职工享受更高的供热质量，而职工单位也可以从复杂的关系中脱身而出，完全是一个多赢的局面。“从鞍山、大连、铁岭、朝阳这些试点城市的效果看，收费率提高了，供热质量业提高了，老百姓的利益也没有受损。”
李万永却并不愿理会这些理论，“我就关心自己的利益有没有受到损害。”他抱怨说。由于采暖补贴收支平衡，这让李万永感到此次改革其实并没有给自己带来什么变化，而那些单位效益好，双方都能领到补贴的家庭才是这次改革的受益者。当然，作为干部，级别越高，得到的收益也就会更多。
但大连市集中供热办公室主任刘爱博却不这样看，“改革难免带来利益分化，但最主要的是看大多家庭是否受益，最困难人群是否有保障，改革是否见到成效。”而按照他的说法，在大连，这次改革难得之处就是，这些全都做到了。
他给出了一个测算，根据大连市建委的统计，大连市目前的户均居住面积为66平米，按照新方案，一对普通的双职工按照此次补贴至少可以承担起84平米住房面积的采暖费用，这样不但可以完全交纳，还略有剩余，而这样的家庭在大连市占据了绝大多数。
而对于单身职工或类似李万永这样只有一人领取采暖补贴的家庭，刘爱博说，当初之所以订立70%的补贴比率，而不是夫妻双方各50%，就是考虑到这部分群体的利益，“从实践来看，这部分人群基本没有受损。”
而那些困难居民，按照大连方案，将可以按照每户60平米，享受全额补贴，资金由市政府建立的“城市供热专项保障资金”提供。在大连，困难居民的范围定在了——城市最低保障居民、无就业家庭、大龄夫妻双失业人员、丧偶且抚养未成年子女的失业人员、夫妻双失业后退休人员共五类人。
“不可能面面俱到，但应该享受保障和最需要享受的人群都覆盖到了。”刘爱博以改革后的成效来印证自己的话，大连市供暖改革后两个月，采暖费的收缴率比往年上涨了15%，综合算下来能够达到90%.而到了采暖季结束，这个比率还会上升。“这说明绝大多数家庭是接受改革，并愿意交费的。”
不做“医改第二”
一直参与辽宁供暖改革的辽宁省建设厅住宅与房地产业处副处长叶天泉也始终关注着外界评价。“我们不会做成医改第二。”在看到网络上有关担心“热改”会步“医改”后尘的评论后，叶天泉笑着说。
他驳斥了“热改”只是公务员和国有企业人群受益的说法，他表示辽宁这次改革的范围不但包括国家机关、事业单位，也包括各类经济形式的企业。“不论是国营的还是私营的，只要在这个单位工作，就应该得到补贴，而且热价上涨补贴就相应上涨。”
叶说，为了防止改革导致困难群体受损，辽宁此次改革专门规定，对那些经济效益不好的企业，凡审批企业职工工资时，采暖补贴也随工资一起审批。而特困企业、倒闭企业职工的采暖费，则由各市建立的供热专项调节资金解决，这项基金不能低于该市采暖费总额的30%.
根据辽宁省建设厅的官方数据，到2005年11月底，辽宁全省累积建立的供热专项调节资金有13.5亿元。而沈阳一市则每年达到1亿～1.2亿元。另外，从2003年起，辽宁省财政也每年下拨6000万元左右对城市困难群体进行补贴。 “供暖不能简单看成一项福利，在北方城市这是生存需要，供暖稳定具有政治意义。”叶天泉强调说。
政府的政策看上去似乎并没有遗忘那些困难群体。但这也并没有妨碍李万永们继续发牢骚。李的妻子得不到补贴、妹妹夫妻双双下岗后到处打零工，既够不上政府的困难居民标准，也没有固定单位领取补贴，母亲还是一如既往地烧着自己掏钱的煤炉——这是摆在自己眼前最切实的感受。
“对改革有各种看法我们都理解，这也是改革的难处所在。”大连市集中供热办副主任王文桐说。他提到改革初自己也曾有过几个担心：一是财政负担加重，改革的成本就会过高；二是企业支出增加，于是有了借口不给补贴；三是职工领到补贴不去交费，供暖企业还是无法正常运转。“现在看这些情况都没有出现。无论是供热质量还是缴费率最终都得到了提高，这说明我们改革的方向是正确的。”
根据大连相关部门的测算，改革后，政府支出（包括事业单位）与原来基本持平。按照刘爱博的说法，如果加上对困难居民的补贴，政府支出则会“略微上升”。而企业的支出则基本保持不变，小部分改制企业和退休职工较多的企业负担会加重。
那么像买断工龄人员、企业改制后的退休人员、下岗但不够补贴标准的群体，这些人不属于低保，他们的补贴怎么办？还有私营企业职工，如果企业就是不给补贴，政府如何处罚？
在被问到这些问题时，王文桐承认，这都是自己面临的头疼事，改革方案还有漏洞。“这些都是下一步要解决的重点，但供暖改革只是整个改革的一个小小分支，期望通过供暖改革来解决所有的问题，毕竟是不现实的。”他说。
大连是辽宁省的一个比较富庶的城市。它可以动用政府的财政来解决低收入者的采暖补贴问题。如果换一个城市，是不是能这样顺利地解决这些问题？人们有理由说出这些疑问。
2005年12月21日，北京供暖管理部门有关负责人在接受《21世纪经济报道》采访时，将供暖对象分为四类：
第一， 在事业单位上班的“泛公务员”队伍。“暗补”变“明补”对他们影响不大，因为这部分人的采暖补贴依然来自各级财政，十分稳妥。
第二， 自收自支的一些企业和国有控股企业。从一些试点城市经验来看，基本上补贴取决于企业当下的经济效益。
第三， 临时工等社会自然人。这部分人的福利补贴是含在整体工资中的，取决于用工之前雇佣双方的协议。
第四， 失业人员和破产企业退休人员等社会救济人群，这部分群体的采暖费补贴更多地依赖于社会保障。
如果那些自收自支的单位经济效益不佳；如果那些临时工等社会自然人的老板不肯给他们供暖补贴；如果失业人员和破产企业退休人员的社会保障不能得到保证（据了解北京针对低保户暂时还没有供暖费用的补偿和配套办法的出台），这种改革，会不会如同去年10月29日在发改委主办的“资源价格改革研讨会”上一些专家的担心，变成了“甩包袱”？（中国新闻周刊记者李杨对此报道亦有贡献）
鞍山改革方案与大连改革方案
鞍山市总体以住房分配货币化有关政策规定的各级、各类人员住房限额标准计发职工采暖费补贴。限额标准内住房面积采暖费，个人承担15%，其余85%按补贴基数乘以补贴系数计算后给予补贴。其中补贴基数是按照燃煤锅炉、燃油锅炉、热电联产供暖以及采用电、燃气供暖70元/月，余热水供暖52元/月计算。补贴系数则根据级别、职称以及家庭状况计算。
大连方案同样是以根据职工的职务（职称）确定采暖费补贴额。具体补贴计算公式：〔住房面积标准（平方米）×采暖费标准（元/平方米）×70%〕÷12＝月补贴额（元）。其中党政机关公务人员、社会团体、事业单位人员住房面积标准：局级140平方米，处级105平方米，科级和科级以下85平方米。专业技术人员的住房面积标准：正高级职称比照局级；副高级职称比照处级；初、中级职称比照科级。工勤人员的住房面积标准：高级技师比照处级；技师和高级工比照科级；中级以下的工勤人员（含普通工人）工龄满25年以上的比照科级，不满25 年的按照60平方米的补贴标准执行。企业和民办非企业单位可根据本单位实际情况，参照本补贴标准，经职工代表大会讨论后，确定各类人员住房面积标准和补贴额。但每个职工月补贴额不得低于工勤人员最低补贴标准。
供暖福利制度最严重的弊端是，政府的补贴是按照身份分配的，而不是按照真正的需要分配的，因而正在进行中的供暖体改应该确立一个公平的逻辑起点，这个起点由两条原则构成：第一，个人承担取暖责任；第二，政府应当重新设计供暖补贴支出的结构。
供暖体改的逻辑起点
中国新闻周刊评论员／秋风
从2003年开始，东北、华北、西北以及山东、河南等地的城镇开始供热体制改革试点。对于供暖体制，首先需要明确一个基本方向，那就是取消供暖福利制度。原因在于，这一福利制度是极不科学的。
传统的供暖体制是“单位包费、福利供热”，这是以住房福利制度及单一的住房公有制为基础的。供暖企业与交费企业都为国有单位，供暖是政府在职工货币性收入较低的情况下提供的一种实物福利。几十年下来，供暖被供职于国有单位的民众普遍地理解为一项政府福利。
这种福利制度最严重的弊端是，政府的补贴是按照身份分配的，而不是按照真正的需要分配的。
事实上，在计划经济时代，国字号员工本来就属于中高收入群体，他们恰恰享受了供暖福利，那些低收入群体往往得自己负担取暖的全部费用。也就是说，在供暖问题上，政府的财政没有发挥其公共功能，没有雪中送炭，而是锦上添花。
很多人声称，计划经济有助于实现公平，事实也许并非如此。耶鲁大学管理学院的陈志武教授最近的一项实证研究表明，政府对经济的控制越强，地区间收入差距不仅不会缩小，反而会不断扩大。陈志武将数据从北京到各省会城市，到地区市，再到县一级级排列，结果显示：人均固定资产投资从最高点依次下降至最低点，人均GDP也从最高依次下降至最低。
国家福利的配置也表现了同样的特征。收入最稳定的国家机关干部、国有垄断企业员工所享受的国家福利也是最多的，比如住房福利，保险福利，当然也包括供暖福利。
目前，城镇80%以上的住宅已经归居民个人所有。这其中，部分民众通过原有公房的改革而获得房屋产权，但更有相当比例的民众是直接购买了商品房，后者的房屋供暖费用完全由个人承担。继续保留供暖福利，对后一部分居民就是明显不公的。
因此，供暖体制改革的逻辑起点是全面停止福利供暖（少数低收入人群除外），原则上每个人应当自行承担自己的取暖责任。
目前的改革方案中，特别推出“暗补变明补”。这是将人们的福利心理渐进割断的一种过渡性政策。问题的关键是，现在的“暗补变明补”仍然是以国家机关和国有单位职工理应享有供暖福利为前提的。这个前提本身就是不科学的，原因如上所述。
由于供暖福利的享受者比公车福利的享受者范围广泛得多，包括不少供职于国有企业而现在失业、退休的低收入群体，因而补贴的存在始终会给他们以某种心理慰藉，而“暗补变明补”的政策尽管存在着不合理，却未必会招来严厉批评，甚至会被喝彩。
但“暗补变明补”式改革本身的不公平，并不会因为改革所涉及的人群的特殊性而发生改变。
近几年来各地尝试的公车改革之所以遭到舆论的强烈批评，就是因为这些改革是以大大小小官员有权享用公车为前提的，并据此向各级官员发放高额货币化车补，每月上千元的补贴，已经相当于普通民众的月薪了。这是一种把旧体制的不公平公开化的改革，注定难以获得民众认可。
供暖改革应当为自己建立一个公平的逻辑起点，这个起点由两条原则构成：第一，个人承担取暖责任，第二，政府应当重新安排供暖补贴支出的结构。
供暖的市场化改革，并不是说政府就完全不再承担任何责任。但此种政府福利的分配，不应再按照居民的身份，或者看他就职于哪种类型的单位而定，而应考察居民的收入与生活现状，在此基础上，对那些收入太低无力取暖的人群，予以适当补贴。
这样，改革就既不是政府“甩包袱”，也不是简单地“暗补变明补”，而是让政府在市场之外发挥其应有的作用——以财政资金帮助那些真正需要帮助的民众。
通过这样的改革，一些现在享受供暖福利的低收入人群可能会继续享受政府的补贴，但这种补贴已经是建立在公共财政基础上，是颠覆了计划体制后，按照公平原则在市场之外采取的社会政策。
供暖体制改革无疑将是一次利益调整，可以预计，这样的利益调整过程是有难度的，甚至可能被扭曲——目前享受供暖福利的主体正是国家机关工作人员，改革未来的受益者却应该是中低收入群体，而这些人往往很难在改革方案的决策过程中表达自己的诉求。改革能否按正确的方向前进，取决于是否能够突破这一瓶颈。
拥有决策权的各级政府官员会不会取消自己已经习惯的福利，把原来补贴给他们的财政资金慷慨地让出来，补贴那些真正需要的低收入民众？实现这一点，恐怕需要对改革方案的决策程序本身进行改革。
通过人大的控制与审议，提高决策过程中民众的参与度，将是供暖体制改革取得成功的制度保障。
改革成本由谁承担
在哈尔滨的国营供热公司看来，供热是个过去赔钱，将来还要赔钱的亏本买卖。采暖费的欠债、能源价格的上涨和公司运营效率的低下，使得这些国营公司欠下天文数字般的债务。在下一步的供暖制度改革中，他们何去何从？只能走涨价一途吗？
中国新闻周刊记者/郑褚（发自哈尔滨）
“供热改革蕴藏着无限商机”，这是哈尔滨市在吸引对供热行业的投资时的一句广告语。然而哈尔滨物业供热集团却难以认同这句话。该集团供热供水管理处处长邹伟志告诉记者，在上一个供热季（2004至2005年），作为哈尔滨市最大的供热集团公司，他们为供热亏损了5000万元。
作为中国最靠北的省会城市，500多万人口的哈尔滨每年采暖期长达183天。自从上世纪80年代中期以后，哈尔滨在供热上一直是亏损的。截至2003年，全市拖欠热费共计12亿元之巨。一般认为，哈尔滨也是中国推进供热体制改革难度最大的城市之一。
哈尔滨物业供热集团是在2003年3月由哈尔滨市国有资产管理委员会授权成立的国有独资公司，由一些供热公司合并而成。这家公司为哈尔滨市提供了供热总量的一半。数年来，他们积累的供热债务，已达3亿多元。而将他们合并时从原来各自公司带来的旧债加在一起，数额已经达到30多亿元。
“今年的收费情况还是比较好的”，邹伟志说，到现在为止，今年的收费比例已经接近70%，这意味着在整个供热季节完全结束的时候，他们应该可以收到应收费用的80%以上，而在过去的这个时候，收费量一般都停留在50%～60%左右。
而据中国城镇供热协会理事李秀的了解，有的国营供热公司的亏损程度，已经到了只能靠借贷过活的程度。而它们每年从银行贷到的款，“只够付它们欠的债的利息”。
去年，哈尔滨物业供热集团就已经从银行贷不到款了。邹伟志告诉记者，他们只得搞内部集资。一共集得2亿元的款项，顶过了这个采暖季。这一笔债，要通过今年收的采暖费来偿还。然而，可以预见的是，今年的债务亏空会更大。
即使欠债，也要供暖。哈尔滨市供热办宣传处处长黄丽亚认为，在最低温度零下二十多度的哈尔滨，维持供暖具有比北京、天津等北方城市更为特殊的意义。在其他北方城市，供暖与否是个生活质量问题，而在哈尔滨，暖气是生活必须的保障，一旦停止供暖，就有可能冻死人。因此，尽管供暖已经不再被作为社会福利，但“即使用户欠费，也不能停止供暖”。
哈尔滨物业供暖公司的现状，也是相当众多的国营供热公司的一个缩影。
分户改造：“串联”与“并联”后面的算计
对于供暖公司来说，“不能停止供暖”同时也是一个技术问题。目前中国大多数住宅采暖采用传统的苏联式供热管网设计，其指导思想是将供暖作为一项人人平均享有的社会福利——它用单管串联的方式把一栋楼的消费者捆绑在一起，共同形成一个热力循环，这种供暖方式不但效率低能耗大，而且无法实现分户控制，因为切断任何一个家庭的暖气，就会导致整个循环内的供暖系统瘫痪。所以，要实现供暖的市场化，分户计量是一个基础。
在建设部等八部委关于福利供暖改革的文件中，有一条规定：“新建住宅和公共建筑必须安装楼前热计量表和散热器恒温控制阀。”但是，根据清华大学建筑学院教授狄洪发的估计，在目前已存的楼房中，没有安装分户热表的“旧楼房”占到总量的80%以上。对于这些旧楼，怎么改？
狄洪发告诉记者：目前管网改造的方式有两种。第一种，是将原有的暖气管道全部作废，重新另搞一套分户管道，花费大约是每平米十多元；第二种，是利用原来的管道，接上一种连通管，这样可以大大降低改造费用，每平米只花几元钱即可，对居民的生活影响也小。
无论是哪一种改造，基本上都是由供热公司出资。但是供热公司却倾向于花钱多的第一种方案，因为这样改造后，热表是装在住宅门外的，供热公司可以方便停暖，而第二种方案做不到。“供热公司的出发点只是考虑收费，而我们是倾向第二种方案的。我们的出发点，除了收费，还考虑节约。这里的出发点不尽相同。”狄洪发说。
由于目前在哈尔滨的供热管道改造还多是实行第一种方案，巨大的耗资使改造推行得十分艰难。
其实，狄洪发还提供了第三种改造方案：不是一步到位做到热表入户，而是在每一个楼房的门洞安一个热表。热表上显示的热量消费，再由门洞的各家按面积来分摊。“这个方案其实是个很可行的过渡方案”，狄洪发说。
供热公司只有涨价一途？
在从2002年开始的供热分户改造政策中，哈尔滨政府给出每平米1元钱改造费，其余改造费用均由企业负担。而邹伟志则希望，政府应投入更多的钱来改造供暖设施，因为供热公司的收费在成本的挤压下，已经没有什么钱来改造设施了。
邹伟志给记者算了一笔账。每一平米供热面积在整个供热季节的正常煤耗约为40公斤，能耗较高的小锅炉甚至达到50至60公斤，此外还要加上对不收费的使用面积的供热，每平米供热的煤的成本约21元。而目前收费标准是31.15元，即使收费率较高，按照85%计算，平均下来每平米也只能收到26.5元，剩下的大约5元钱，根本不足以用来支付水电、运费、管网维修、人工和夏季检修等费用。
邹伟志告诉记者，哈尔滨市现行的供热收费标准制订于2001年，而作为供热主要原材料的煤炭，价格已经由当初的180元/吨涨到去年的240元/吨，今年更达到340元/吨。
所以，邹伟志认为，热价不涨不行。
而黄丽亚则认为，供热属于公共事业，按照规定，它的涨价需要经过听证会来解决。
由哈尔滨市物价部门牵头，一场关于供暖费用的听证会将在1月12日召开。目前，听证代表已经选拔完毕。
“你让老百姓来听证，他当然要求不涨价，他恨不得不收钱，回到福利供热最好，你怎么办？即使现行热价标准不作调整，一个供暖季的供热支出也已经是一个中等收入家庭的一个月工资。他们怎么会同意涨价呢？”邹激动地说。
“政府准备用市场来解决问题”
在采访中，记者曾问到哈尔滨物业供热集团供热供水管理处处长邹伟志：国营供热公司如此入不敷出，难道不存在供热公司自己效率低下浪费严重的问题吗？从建设部的专家提供的一个数字，中国的供热企业的能源消耗，是国外同等情况下的两到三倍。
邹伟志也承认他们确实效率低。但是他认为，冗员过多，在供暖成本的支出中不是很大的部分。他认为浪费大的原因主要是由于小锅炉多，管网老化，越老化能耗越大。所以他认为政府应该在改造供热管线和锅炉上更多地投钱。
而哈尔滨市供热办宣传处处长黄丽亚认为，哈尔滨物业供热集团是国有企业，他们的负担也是政府的负担，政府并没有扔下包袱。她提出的解决办法，是吸纳多种所有制的资本进入，用市场来解决问题。
黄丽亚透露，政府下一步打算要做的是搞好监管工作，完善供热市场的特许经营管理和设立准入准出制度，但是政府不会补贴企业的供热设施改造。
黄丽亚告诉记者，BOT是哈尔滨市供热办比较心仪的一种模式。所谓BOT，即政府设立严格的准入准出制度，吸收民间或者外资投资，由投资方解决原供热单位的人员安置问题和历史欠债，政府允许其在一段时间内经营并赢利，时限过后政府收回产权。
但邹伟志对这种解决方式颇有微辞，他向记者抱怨说，很多民营企业不负责设施的折旧和维护，进入供热后的头几年，除去煤和人力的成本以后，其他的收入就作为利润拿走，到了管网逐渐老化，需要投入维护成本的时候，他们就放弃而退出供热。最终，政府还是把老化的管网和更多的供热任务交给他们国企来承担。★
民企进入供热市场的试错样本
供热市场化的一个重要命题就是供热主体的多元化。在没有一个特定的模式，也没有一个细化标准的情况下，各地政府和民间资本，开始相互示好，谈判，妥协，或者达成平衡，或者分崩离析。在这个地方政府和企业大胆试错的过程中，政府和企业的行为边界，将一再被触动，被争议，被尝试
中国新闻周刊记者/陈晓（发自石家庄）
临近年关，河北盛世阳光能源有限公司办公室主任焦国臣几乎每天都要跑一趟50公里开外的井陉县城。盛世阳光公司从2004年7月接手该县城的供热工程，在完成2004年度的供热工作后，被县政府终止了供热协议。现在他频繁往返于石家庄和井陉两地，与井陉县政府谈判企业的退出补偿。
民企仓促进入
中国对私人资本进入公用事业全面开放始自2003年。2003年1月，建设部部长汪光焘宣布，中国将从今年开始对各类资本全面开放公用事业行业。
阳光公司也是在这个时候进入供热行业的。它的母体是石家庄缔杰房地产开发公司。为了进入供热市场，公司专门从石家庄东方热力公司挖来了总工程师梁俊才统领阳光公司，并组建了一个160人的团队。
井陉县集中供热被列为井陉县十大“民心工程”之一，多届政府均未建成。随着石家庄集中供热的逐步推行，一些周边县市纷纷实现了集中供热。这让井陉县有些被动。2004年，县有关领导到石家庄市签下了建设集中供热的责任状。
2004年4月，井陉县政府再次对外发布了招商公告。阳光公司2004年6月开始与井陉政府谈判，7月28日，双方签订了《井陉县城区集中供热工程投资经营协议》。协议规定，由盛世阳光公司投资3000万元建设井陉县城集中供热网，而阳光公司获得30年的特许经营权。
用特许经营的方法将社会资金吸纳入公用事业的建设，这是西方从上世纪60年代就开始的做法。在中国，在电采暖等其他技术形式无法大面积覆盖的情况下，通过管道送暖成为供暖主渠道。一旦铺设一套管网之后，企业就具备了独家垄断的基础。
“这就要求政府对准入企业的资质进行严格的审核，并进行项目招投标。”中国城镇供热协会会长李秀说。
井陉县向社会招商后，前后有四家企业前去考察，最后盛世阳光公司中选。“因为我们公司提供的方案和县政府的预期最一致，3000万的资金投入也是所有参与竞争企业里承诺最高的。”焦国臣说。
“直接购买特许经营权是竞标方法之一，出价高者得。但这种竞标一般是被否定的，因为企业最终还会把成本全摊到用户身上。”天则公用事业研究中心主任盛洪认为。
在阳光公司和政府签订的协议中说明，投资中的80%都要靠居民缴纳管网建设费进行回收。实际在此后的费用收缴过程中，居民对管网建设费非议最多，抵触最大。
据李秀透露，建设部现在已经有了一个细节待修改的特许经营范本。在这个范本里，对进入企业的资质，招投标的标准，都有非常细致的规定。而井陉县政府与盛世阳光公司历时一个月就确定的“联姻”，显然要粗线条得多。这为企业最后的失败退出也埋下了伏笔。
比如供热面积。“供热面积的多少对一个供热企业非常重要。这就要求政府要提供一个比较准确的面积和规划。而且保证在以后的城市发展中，不能随意改变规划，使企业可能扩展的供热面积受损。”清华大学建筑学院教授狄洪发对《中国新闻周刊》说。他作为建设部课题组成员之一，参与了供热行业热价的制定。
签订协议前，井陉县政府提供的供热面积数据为120万～140万平方米，因此公司在进行设备投资的时候，共建设了13个热交换站，可以供热140万平方米，但最后发现，井陉只有80万平方米的供热面积。“这就像大马拉小车，浪费设备成本。” 焦国臣说。
就这样，盛世阳光公司用大马拉着小车，蹒跚进入了井陉县第一年的供热建设。
收费难题
最开始的合作是顺利的。
协议签订后，井陉县迅即成立了县集中供热指挥部，保证盛世阳光公司施工无干扰。不仅在施工中有公安和城管组成的保障中队昼夜巡逻，井陉县还要求相关部门对这项工程的破路费、园林绿化综合费进行减免。
为了免除企业对收费难的顾虑，井陉县政府在和阳光公司的协议中，许可公司在11月正式供热之前，提前一个月开始收费。在县政府召开的会议上，政府号召大家转变观念，取暖付费。甚至还实行承包责任制，每个领导承包一个热交换站的收费。 “2004年县里开会，让副科以上干部带头交，谁不交就撤谁。”井陉县一位干部告诉记者。
但前期的蜜月，并不能阻止最终分崩离析。政府对收费的三令五申，也并没有解决一个长期享受福利供热的县城，付费意识的自觉。对民企进入这个行业并收费，居民有着更强的警惕心理。实际上，在哈尔滨也出现了这样的情况。一部分进入供热行业的民企，利用居民交纳的管网建设费坐收渔利。等管网的折旧期限临近，便卷铺盖走人。而在井陉县政府的民生目标和盛世公司的企业赢利目标之间，也因为收费和停暖问题，发生了激烈的冲突。
因为收费问题，首先与盛世阳光公司交恶的单位便是井陉县建设局。这个挂着井陉县集中供热指挥部牌子的部门，因为欠盛世阳光公司30多万元的取暖费，成为盛世阳光公司停暖的第一家单位。
当收费人员向建设局讨要时，建设局反称盛世阳光公司欠局里200万元工程款。多次交涉未果后，公司停止为建设局供热，而建设局则占了该公司的6号热交换站。
“盛世阳光公司到井陉来，我们是出力最多的部门。现在他们第一个收拾的就是我们，太不给面子了。”井陉县建设局书记王嘉波说。
接着，盛世阳光公司在一些科局都遇到了收费难题。据焦国臣介绍，物价局拒交暖费的理由是“明年的价格听证会差不多让你们通过。”类似的“理由”也出现在该县其他一些实权部门。井陉宾馆是另一个欠债大户。这家县政府办的宾馆欠阳光公司几十万元热费，但是县财政又是它的债务人。这样的三角债在对井陉机关单位的收费过程中频频出现，而兜兜转转一圈后，县政府常常成为最终的债务人。
据焦国臣介绍，井陉县辖几类矿区，年财政收入有3.5亿。但大部分收入都上缴上级政府，留在手中的可支配收入很少。或许这也成为了井陉县城积极招商实现集中供热的一个主要动因。“从政府的角度看，允许私人资本进入公用行业，最现实的动力是由于财政上的压力——政府没有那么大的能力来建设日益扩大的基础设施投入——才使得私人资本有机会介入。”天则公用事业研究中心研究员郭玉闪说， “但为解决资金困难而开放‘民营化’，和为提升行业表现而寻求 ‘合理的治理结构’，这是两种完全不同的做法。”
据焦国臣说，在去年集中供热实行后，县领导在视察时曾对他说，收费和协调与上游企业的关系太难做了，你们别做了。“这说明在我们建设好管网后，政府已经有了接手的想法。”焦国臣说。
盛世阳光公司的前期调查表明，井陉县供热市场从理论上每年有200万元的收益。按照公司的盈利计划，如果每年收费率达到80%，公司可以在第三年实现微利，从此开始剩余25年的“独家、稳定”的赢利。但2004年的收费率仅为30%.
“仅仅是欠费，我们并不怕。”焦国臣说。2005年3月16日，平山、井陉两个分公司开会，决定对每户楼装一个供热阀门，如果不缴费就可以有的放矢的停暖，期许用这种技术改造来解决收费问题。
但政府没有给他们这么长的时间。
未到位的政府责任
焦国臣将阳光公司进入供热行业失败归因于“市场发育程度不够”。他认为其中一个重要方面在于政府的行政支持，“包括政策支持和财政支持”。而政府在公用事业市场化中的行为边界，一直是经济学者们孜孜以求的命题。他们看来，政府的作为更多应该是第三方的守望和监管。定价管制就是其中的重要一环。
在定价方面，西方发达的市场经济国家，取得公用事业特许经营权的同时，必须接受严格的价格管制，使之无法取得超额垄断利润。其基本定价原则是使管制价格略高于运行企业的边际成本，并有微利可图。近二十年来，国外比较流行“价格上限”的定价机制，即以一定时期内的通货膨胀率为上限，要求企业的价格上涨率不能超过这一上限。这样既能够为消费者接受，又能够使企业有动力降低成本。在价格上限之内，获取合理的利润。而盛洪则将公用产品的定价形容为“猜”。“由政府和它聘请的专家，在通过对企业的成本进行严格审计后，猜出一个接近合理的价格。再通过听证会等法律程序，最后由政府拍板定价。”
中国现行对垄断产业的价格管理，一直采用成本加成的方式。据了解，井陉县热电厂的成本为6元/吨。“我们当时的想法就是我们的热价在热电厂的价格上，加上4元钱。” 焦国臣说。但最后热电厂和市物价局协商出的热水出厂价为18.4元/吨。“我们在做调查时知道热电厂卖价比较高，但当时寄希望于政府可以从中加以协调。” 焦国臣说。
井陉县政府最后确定的热价为12元/平方米。焦国臣认为这个价格造成了阳光公司供热成本倒挂。
“协调上游企业和供热价格也是政府责任的一种。在综合考虑市场上各种物价的因素后，确定一个可供企业保证微利的价格。而当无法在热价上保证企业盈亏平衡点，政府应该考虑其他的援助。比如财政支持，或者是提供贷款。”狄洪发对《中国新闻周刊》说。
实际上，在阳光公司和井陉县政府的协议里，也有涉及井陉县对企业的贷款支持，但在实际操作中并未兑现。
成本上无法弥补的倒挂形成了刚性的财务黑洞，使得供热企业与上游企业因为拖欠材料费产生了诸多罅隙。井陉县建设局书记王嘉波说：“盛世阳光公司目前还拖欠大唐微水电厂、电力局和水务局等单位大量费用。供热结束后，县里多次给盛世阳光公司发函，要求该公司开展破损道路恢复和4道过河管道重新架设等后续工作，但迟迟不见该公司有行动。”
2005年4月15日，井陉县副县长王永华代表县政府在一份文件里提出意见： “盛世阳光公司必须在规定的时间内完成后续工程，并解决好与电力局，大唐微水电厂、自来水公司在经营中发生的一系列问题。盛世阳光公司必须严肃认真对待，按规定时间落实，以免发生冲突。”这也成为井陉县政府和企业交恶的第一份书面文字。
2005年6月21日，井陉县集中供热指挥部下发了《关于集中供热工程收费问题的紧急通知》，通知终止盛世阳光公司的暖气收费权，改由井陉热力公司收缴欠费，并连续在当地电视台上播放。居民若继续缴费给阳光公司，“后果自负”。在一个没有协议的供热市场，政府的话总有至高无上的效力。通知从源头上断绝了阳光公司的收入来源。随后，该公司投资建设的大部分热交换站门锁被撬换。
阳光公司黯然退出了他们曾经企盼的“长期的、收益稳定的、独家经营的市场”。
市场化的前景
盛世阳光公司的退出成为中国供热事业市场化的一个试错标本。在中国的公用事业市场化过程中，地方通常成为公用事业市场化的先锋。中国社科院工业经济研究所副研究员余晖认为，通常的市场化方式，都是根据民间创新，然后地方政府许可默认，最后经由中央政府肯定这种“自下而上”的方式。
而不同的公用事业，因为行业特性不同，又有各自的市场化路径。由于供热的特性，多样化的市场主体还主要在地方上的供热市场出现。因为在大城市，大面积的供热面积已经建设好了管网，新进入的民间资本大多只能参与新增地区的供热。
“或者把负责原来大面积供暖的大型国企，进行股份制改造，用这样的方法来实现主体多元化。”狄洪发告诉记者。但这样的方法目前进行得很不顺利。据狄洪发介绍，在包头和齐齐哈尔将负责供热的国有企业出售给私人，但同样遇到了私人资本的单纯逐利，和政府保证居民取暖的民生目标之间的冲突，包头市最后收回了供热权。
正如焦国臣感叹的“关键是市场发育程度”。狄洪发也认为，目前供热市场化改革才刚起步，市场发育还远远不够。政府的相关法规制定就远远落后。
首先是与特许经营相关的一系列法律问题，目前没有相关的标准和文本，因此李秀认为各地风行的给民间资本公用事业经营权，“严格意义上都不合法”。中国社科院法学研究所研究员周汉华也撰文指出，在公用事业引入多样市场主体的过程中，有太多的法律空白：招投标方式与拍卖方式的选择与程序设计，特许合同的内容以及救济方式。境外项目融资的安排，经营权满后的移交义务……“这已经不是一个建设部的事情，应从更高层次上协调各项改革。”周汉华说。
同时，政府监管也是一个亟待建设的目标。我们可以从公用事业市场化比较成熟的国家看到监管前景。
1970年以前，美国政府监管体制的建设主要集中于后来被称为老式的经济性管制领域：即对某些特殊产业的价格和进入的控制上，这些产业中就包括公用事业。监管的中心目标是解决在自然垄断和规模技术递增收益情况下的定价及费率结构问题。大量的经济性监管机构应运而生。从1970年美国环境保护委员会建立为开端，这种被称为新式的“社会性管制”的浪潮波及各种产业，并开始了新一轮的监管机构缔造运动，将政府行政官职的范围扩展到了空前地步。
这也是中国目前的市场欠缺的。没有独立的监管部门，“政府肯定会有偏向。而且行政部门的权限不很清楚，它可能有时会自我授权，也可能管不到位。”盛洪说。
从供热行业全面撤出后，如今阳光公司160人的队伍只剩下20人。而公司和地方政府的赔偿谈判还在胶着。井陉县政府承诺将井陉宾馆的资产和地产作为补偿，并分期偿还企业投入的前期资金，但对需要流动资金的企业来说，这只是一种无奈选择。
但公司对进入供热行业的热情却并没有减退。据一位留守井陉的阳光公司工作人员告诉记者，公司还在对其他地区的供热市场进行考察，以期再次进入。毕竟，这是一个“有着长期稳定收益的市场。”
沈阳供热企业市场化现状
据沈阳市供热办人士介绍，沈阳市目前有供热企业350家，供热面积1.45亿平米。其中国有企业不到50%.从2002年之后，供热企业开始改制，尝试放开供热市场，一些私营民营企业通过收购、合资等方式进入到沈阳。
另据该市业内人士透露，目前民营供热企业的盈利状况普遍不好，主要原因在于供热属于公用事业，企业投入成本高，产品实行政府定价，加之近年来水价、煤价上涨迅速，导致热价与成本不符。据测算，沈阳市供热企业每平米成本为24.75元，而政府订的热价为每平米22元。
曾经有一家私营企业花费2900万收购了一家供热企业，但是进入市场不到一年就因为水煤价格上涨而亏损了800万元，这家企业随后提出停止供暖。政府不得不对企业进行了回购。
另据了解，沈阳市目前正在酝酿实施供热市场准入制度，只有达到一定资质、资金规模和确保一定的供热年限的企业才能获准经营。
据业内人士介绍，惠天热电是沈阳市最大的供热公司，供热面积3000万平米， 2004年的固定资产22亿，1993年成立股份公司，55%国资，44%为社会资本，1997年上市。从2003年开始，法国达尔凯公司准备参股，经过考察认为惠天热电“资产优良”，双方于2005年达成初步意向。
