界面新闻记者 | 黄景源
2024年首个工作日，上海举行全市城市更新推进大会，提出要把牢城市发展机遇、优化城市空间结构、强化产业空间保障、加快新旧动能转换，推动功能要素与空间布局相适应。
在当前的城市发展进程中，这对上海来说意味着什么？如何完善顶层设计？
近日，第十四届全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭接受了界面新闻的专访。
陆铭长期研究中国经济、城乡和区域经济发展、劳动经济学。近年来，他的研究主要聚焦于评估城市和区域发展政策，为城市可持续发展、促进国内市场一体化和经济持续增长提供来自空间政治经济学的战略思考。
以下是界面新闻经过编辑整理的采访实录：
界面新闻：城市更新是指城市开发、城市改造，此举能促进城市土地再开发利用，改善居民生活环境。在当前的城市化进程中，城市更新对上海来说意味着什么？
陆铭：城市更新最大的意义在于改变目前城市规划建设的一些体制障碍，以适应不断提升的经济发展水平所带来的产业结构调整的需要，及人民的收入水平不断提高对于生活品质需求的变化。
中国在努力增加人民收入，上海人均GDP接近3万美元，在这一进程中城市服务业比重越来越高，不管是生产型服务业还是生活型服务业，其发展都更加依赖于人口规模、人口密度和人口流量。
从区位角度来讲，越是接近市中心的区位，越有利于人和人之间相互交流，也更容易促进服务业的发展。近年来，上海郊区中心新城的重要性也越来越强。
但从目前城市用地结构的现状来看，商办用地供给过剩，一些区位条件不是很好的商办用地甚至闲置，就需要转型为居住用地或者其他商业用途的空间。
既有的商服用地在发展商业时，也需要改变传统的商业模式，重视线下空间的互动性和体验感，以适应青年人对于时尚、视觉等方面的需求。另外，市民的居住空间品质也在提升，比如公园绿地的品质和布局，公共活动空间越来越重要等。
总体而言，城市更新对于提升城市的经济发展活力和生活品质具有重大意义。
界面新闻：城市更新一般分为再开发、整治改善、保护等方式，什么是适合上海的城市更新？
陆铭：城市更新的手段或方向，应该根据具体空间的需求变化采取不同的方式，或者不同方式的组合，没有一概而论地说哪一种更加适合上海。
例如，随着工厂外迁、经营效率低，上海部分产业用地有必要转化为商服用地或居住用地，再比如老旧城区居住用地的拆迁，都属于再开发的范畴。
一些片区在总体功能不发生变化的前提下，进行居住空间的改造，就属于整治改善的范畴。一些历史建筑、工业遗存，对于保留城市记忆来说非常重要，这些地方就要进行保护式地开发。
界面新闻：2021年，国家“十四五”规划明确提出实施城市更新行动，“城市更新”首次写入政府工作报告。当年8月25日，《上海市城市更新条例》获表决通过，“城市更新”首次上升到地方人大立法层面。目前来看，关于城市更新的顶层设计，还有什么地方需要完善？
陆铭：第一，从城市用地总量的角度看，要更好地适应人口流动的方向，在人口流入的地区增加建设用地。当前，中国一线城市和准一线城市服务业比重已经非常高，未来会越来越高，要提高中心城区和郊区新城中心地的用地效率，以适应服务业的发展。
第二是用地用途的转换。中国对于用地用途有严格分类，不同用途之间的转换管理也非常严格。要提高土地综合用途的比重，产业用地、商服用地、居住用地要比较接近，才能提高利用效率，才能够控制住人与人之间、人与企业之间交流时的流量所带来的交通压力。
第三是要提高容积率，目前城市的容积率控制是非常严格、僵化的，需要有所突破。
例如，轨道交通站点进行城市更新时，如果要建设租赁住房，就要考虑将其建设在中心城区或靠近中心城市，能够为在中心城区从事服务业的收入并不高的人群，提供更多的居住空间。
另外，这些轨道交通站点附近的开发，要更好地进行站城融合，兼顾公共服务、居住、商业、产业等功能，提高城市的活力和宜居程度。
界面新闻：上海存量土地十分有限，产业用地逼近红线且存在低效利用等问题，对上海现已形成的产业空间形态有什么建议？
陆铭：2023年10月，上海出台《关于推动“工业上楼”打造“智造空间”的若干措施》，提出推动轻生产、低噪音、环保型企业“工业上楼”，支持各类经营主体建设3000万平方米“智造空间”。（背景介绍）
《上海市城市更新行动方案（2023—2025年）》也明确，推动存量工业用地转型升级、创新发展，促进空间利用向集约紧凑、功能复合、低碳高效转变，培育新兴产业发展优势。（背景介绍）
上海现在的产业用地首先还是要提高利用效率，目前郊区外围大量厂房的密度还比较低。上海要结合具体产业发展的需要，积极推动“工业上楼”。
界面新闻：城市更新推进大会提出，要放眼长三角一体化发展和上海大都市圈建设，抓好与周边环沪地区的联动发展。从都市圈的角度看待城市更新，有哪些亟需突破的障碍？
陆铭：最为重要的是，要突破行政管辖边界对于都市圈一体化发展的制约。
传统体制下的空间布局规划和建设，都是以行政管辖边界为范围，上海管上海，苏州管苏州。实际上，上海周边的昆山、太仓与上海的联系是非常紧密的，甚至超过跟苏州中心城区的联系紧密度。
在都市圈范围内，要考虑产业的上下游关系，中心城区的服务业跟外围的制造业之间的联动关系，中心城市的教育、医疗资源跟都市圈范围之内的其他中小城市居民的需求相互匹配等。
要避免传统体制下各自做各自的规划，导致产业相互重复，布局低效；每个城市保证自身的农业用地，限制建设用地的供应，这样的土地利用配置既不合理，也不利于一体化都市圈的形成。
换句话来讲，在跨省界的都市圈范围之内，形成更加一体化的协调机制，来推进以都市圈为单位的规划建设、资源配置、产业联动，这个是非常紧迫的。
